A propósito de la regla fiscal

​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​​Desde el punto de vista de la teoría económica el gobierno del presidente Petro se podría calificar como un keynesianismo verde, que combina dos dimensiones: la importancia de la intervención del Estado y la relevancia de la economía verde.

Esta mirada tiene tres supuestos implícitos. Primero, acepta la incertidumbre en el sentido de Knight (1921). Segundo, reconoce la intertemporalidad cíclica. En ambos aspectos la visión de la escuela austriaca (Hayek, 1941; Mises, 1949) es muy cercana a la de Keynes. La escuela austriaca rescata la incertidumbre y la especificidad del sujeto; por esta vía niega la pertinencia del agente representativo. Tercero, la relevancia de la economía verde. Al hacer explícita esta dimensión de la geografía, pone en evidencia un principio básico: los gastos no son iguales, cada gasto tiene especificidades. Por tanto, no es pertinente afirmar que “gasto es gasto". No se pueden igualar todos los gastos. Los de personal son cualitativamente diferentes de la inversión en infraestructura o en reforestación. El déficit fiscal asociado a gastos de funcionamiento tiene implicaciones macro totalmente diferentes a las de la inversión en carreteras o en reforestación. La mirada exclusivamente contable reduce el marco de análisis y lleva a conclusiones perversas de política. La comprensión de que los gastos son cualitativamente diferentes permite superar la estrecha mirada contable.

Se acepta, entonces, a Keynes y al cambio climático con todas sus implicaciones. Ambas dimensiones son fundamentales, y tienen grandes implicaciones metodológicas. Las normas convencionales sobre la regla fiscal siguen una lógica friedmaniana que contradice el espíritu keynesiano. En la perspectiva de Friedman (1959a, 1959b), la estabilidad de la función de demanda niega la incertidumbre inherente a los ciclos.

A pesar de los cambios que se han hecho a la regla fiscal, se mantiene el espíritu friedmaniano: las reglas priman sobre la discrecionalidad. En el momento actual de las finanzas públicas es necesario inclinar la balanza hacia la discreción. Llevando al extremo la lógica de Friedman, se ha considerado de manera equivocada, que la toma de decisiones discrecional es intrínsecamente irresponsable. Es importante recordar, una vez más, el debate internacional sobre la tensión entre la discrecionalidad y la regla[1]. En las actuales circunstancias quizá es necesario dejar de lado tantas reglas inflexibles. Para ejercer la planeación es fundamental que haya más discrecionalidad y menos reglas[2].

Además de estas connotaciones del pensamiento keynesiano, es necesario escuchar con atención los mensajes del Banco de Pagos Internacionales sobre el “cisne verde" (BIS, 2020). Los bancos centrales han hecho caso omiso de estas recomendaciones. El BIS considera urgente repensar la misión de la banca central, que dé memos importancia a los aspectos puramente monetarios y mayor prioridad a la búsqueda de instrumentos que favorezcan la financiación verde. La variación de las tasas de interés es insuficiente para controlar la inflación y, sobre todo, es un instrumento con un alcance marginal. Los determinantes de la inflación en el mundo globalizado de hoy, en el que economías como la colombiana tienen un margen de maniobra muy limitado, son muy diferentes a los que existían en los años setenta. Es importante que este mensaje del BIS sea acogido, y se actúe en consecuencia.

Los saldos de la desuda pública aumentan

Es una paradoja que las reiteradas declaraciones a favor de la regla fiscal hayan sido acompañadas de un crecimiento del saldo de la deuda pública. La conclusión evidente sería que la regla fiscal ha fracasado. Aunque siempre se podrá evocar el contrafactual: sin regla la situación habría sido peor. Ante un contrafactual de este tipo no hay posibilidad de diálogo.

Gráfico 1

Saldo de la deuda pública del Gobierno Central Nacional - (Porcentaje del PIB)

​ En 2012, cuando se empezó a aplicar la regla fiscal en Colombia, el porcentaje del saldo de la deuda pública del gobierno central con respecto al PIB era del 33,2%. En 2024 será del 57,1%. Es claro, entonces, que durante los doce años de vigencia de la regla la deuda ha aumentado de manera significativa (gráfico 1). Este panorama es un buen punto de partida para reflexionar sobre la efectividad de la regla fiscal. xEl aumento de la deuda no es un problema exclusivo de Colombia. Como se observa en el gráfico 2, el crecimiento de la deuda ha sido muy notable en países de altos ingresos, así que entre 1991 y 2021 el saldo de la deuda pasó de 55% del PIB a 122,5%. En países de ingresos medios (entre los que está Colombia) subió del 40,8% en 1997 al 65,1% en 2021. Y en países de bajos ingresos pasó del 40,8% al 48,6% en el mismo período.​

El aumento desbordado de la deuda en la mayoría de los países es reflejo de un problema estructural, pues sus ingresos corrientes no son suficientes para compensar los gastos de funcionamiento y de inversión. También es una manifestación indirecta de la burbuja financiera que se ha consolidado con el tiempo, y que es alimentada por dinámicas Ponzi de las deudas públicas. Los ingresos no han crecido a la par con el gasto. Y la única manera de reducir brecha sería aumentar los impuestos[3].

Gráfico 2

Países de ingreso alto, medio y bajo, 1991-2021 y proyecciones 2022-2024 - Saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB

El enfoque convencional de la disciplina fiscal hace énfasis en el gasto, sin considerar el conjunto de la política fiscal. El equilibrio fiscal es un compromiso que involucra ingresos y gastos. El manejo convencional de la regla fiscal suele minimizar la importancia del ingreso. El sesgo hacia el gasto tiene implicaciones negativas en el campo de la política pública.

A pesar del discurso extendido sobre las bondades de la regla fiscal el panorama internacional es decepcionante. El gráfico pone en evidencia el incumplimiento sistemático de la regla. Su lectura global muestra que las reglas fiscales se han infringido, y los desbalances son crecientes. Los países terminan rompiendo la regla fiscal. Los déficits siguen aumentando porque se conjugan dos tendencias.

Por un lado, el gasto público crece en forma sistemática: una constatación adicional de la ley de Wagner (1883). Es imposible reducir el gasto público. El gasto aumenta a medida que las sociedades avanzan y se hacen más complejas. El gasto público, como porcentaje del PIB, crece de modo inexorable. Por ejemplo, cada vez es mayor el costo marginal de aumentar un año de vida. La investigación de punta es más costosa a medida que se obtienen mejores logros. Los proyectos de investigación nuevos son más exigentes y complejos. El gasto público es presionado al alza por los compromisos ambientales, y por la carrera bélica.

Por otro lado, la tasa impositiva sigue bajando. Las tarifas del impuesto de renta se han reducido en los países que consolidaron los estados de bienestar (Piketty, 2013). Aún en los años ochenta, la tasa marginal del impuesto de renta del último rango llegó hasta el 90% en Inglaterra y Estados Unidos.

Esta asimetría –entre la reducción de la tarifa de los impuestos y el mayor gasto– se refleja en un déficit creciente. Y la presión del gasto aumenta el saldo de la deuda pública con respecto al PIB.

Desde la mirada de Keynes, la concepción de la planeación y de la política monetaria tendría que cambiar. El debate se podría dar a dos niveles. Uno toca aspectos metodológicos fundamentales. El otro tiene que ver con acciones de corto plazo que se podrían tomar ya mismo. Estas medidas parten de un supuesto básico: los gastos no son iguales.

Aspectos metodológicos fundamentales

Esta parte toca aspectos relevantes de la metodología subyacente a las estimaciones del PIB potencial y a las proyecciones que alimentan los marcos fiscales de mediano plazo.​

Riesgo e incertidumbre

El primer aspecto es el de las nociones de riesgo y de incertidumbre. Este es un asunto central de prospectiva. La diferencia entre ambas nociones es sustantiva. Las definiciones propuestas por Knight (1921) son fundamentales y han sido aceptadas por autores posteriores, comenzando por Keynes (1936).

La diferencia práctica entre las dos categorías –riesgo e incertidumbre– es que en la primera se conoce el rango de distribución de los resultados (bien sea mediante el cálculo a priori o a través de análisis estadísticos de los eventos anteriores), mientras que en el caso de la incertidumbre no es posible saber cuál es el rango de distribución de los resultados, ya que la situación es única (Knight, 1971, p. 233).

Las funciones de probabilidad asociadas al riesgo se construyen a partir de eventos repetidos. La incertidumbre se debe a que los eventos son únicos y los procesos catalácticos generan resultados inesperados.

Frente a la incertidumbre, Keynes propone las convenciones, o un orden institucional que proteja al individuo de los acontecimientos impredecibles del futuro. La escuela austriaca considera que la sociedad va desarrollando mecanismos endógenos que, en cada coyuntura, ayudan a reducir los daños de eventos inesperados. Esta auto corrección permanente se expresa bien en la

a.

Hayek concibe el mercado como catalaxia (1976, pp. 108 y ss.). Whately (1855) utilizó el término para explicar el “orden del mercado", que es endógeno. Esa categoría, recuperada por Mises (1949), proviene del verbo griego katallattein (o katallassein), y tiene tres significados que Hayek aceptó: a) intercambiar, b) ser admitido en la comunidad y c) cambiar, pasar de ser enemigo a ser amigo[4].

Este enfoque de la catalaxia va más allá de las simples relaciones de mercado. Es claro que el significado b) remite a las nociones de simpatía de Smith (1759) y de no-exclusión de Sen (2000). Y las operaciones de mercado obligan a llegar a una situación tan exigente como la del punto c). El individuo debe renunciar al espíritu belicoso, de modo que la relación de enemistad se convierta en una de amistad. Dicho de otra manera, el orden del mercado es posible entre amigos. Y yendo más lejos se podría decir que la no exclusión es una precondición para que el mercado sea factible. La catalaxia incluye la relación con el otro en dos dimensiones: la admisión en la sociedad y la transformación del enemigo en amigo[5].​

Probabilidad de caso y de clase

Las proyecciones de la regla fiscal y del Marco Fiscal de Mediano Plazo (Mfmp) (Ministerio de Hacienda, 2023) suponen que la función predominante es la del riesgo. Consideran que los eventos se repiten y que, por ello, es posible diferenciar un ciclo y una tendencia. Ese es el fundamento metodológico de las proyecciones lineales: el movimiento cíclico queda subsumido en la tendencia.

En la construcción del Mfmp no se acepta que las funciones probabilísticas se quedan cortas, y que a partir de ellas no se pueden evaluar, hacia el futuro, eventos que son irrepetibles. Un escenario, en el que se acepta la incertidumbre es incompatible, de modo sustantivo, con el método que se utiliza para estimar comportamientos futuros en el Mfmp. Si se aceptara la incertidumbre no harían proyecciones lineales[6].

De las funciones de riesgo se deriva la probabilidad de caso. Y de la incertidumbre se desprende la probabilidad de clase. La regla fiscal está anclada en la probabilidad de caso, y de allí se desprenden las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo. La perspectiva keynesiana, en contraste, está ordenada alrededor de la probabilidad de clase.

La probabilidad de caso se basa en una función de riesgo que se construye a partir de eventos repetidos. La probabilidad de clase, en cambio, está asociada a la noción de incertidumbre, que denota la imposibilidad de predecir a partir de eventos únicos. El futuro, al decir de Keynes, es totalmente desconocido.

Desde la óptica keynesiana, en la planeación debería primar la probabilidad de clase sobre la probabilidad de caso. La primera se centra en principios generales de aceptación casi unánime. Se reconoce, por ejemplo, que la educación mejora las capacidades del individuo, además de cualificar el capital humano. La conclusión es inmediata: puesto que la educación es importante, el gobierno la debe apoyar. La probabilidad de clase se expresa afirmando que si la educación mejora habrá un efecto positivo en el desarrollo del país. Desde un ángulo muy diferente, los ejercicios basados en la probabilidad de caso pretenden estimar en detalle el impacto de un año adicional de educación primaria, desconociendo que los mercados laborales son imperfectos, y que los fenómenos multicausales que inciden en el rendimiento de la educación no se pueden aislar ni predecir con la exactitud ingenua de numerosos modelos de capital humano.

Otros ejemplos de probabilidad de clase se podrían expresar en frases como “puesto que habrá terremotos se debe crear un fondo que permita responder de manera expedita a la urgencia"; “dado que siempre habrá accidentes de tránsito, los automóviles y las motos deben tener el Soat"; “puesto que la contaminación de los ríos causa graves daños ambientales, y dado que los costos marginales del tratamiento de aguas crecen con el tiempo, es fundamental iniciar el proceso de purificación, y actualizar las plantas de tratamiento de aguas residuales (Ptar). Sobre estos principios generales se pueden hacer ejercicios de prospectiva. En el último ejemplo, la probabilidad de caso pretendería cuantificar el beneficio monetario de la descontaminación de los ríos.​

La tendencia, el ciclo y el principio de correspondencia

La discusión sobre la relación entre ciclo y tendencia fue apasionante durante la primera mitad del siglo XX. Böhm-Bawerk (1890, 1900, 1906, 1907) defendió el ciclo, mientras que Colin Clark (1940) hizo énfasis en la tendencia. Si se acepta el ciclo, dijo Böhm-Bawerk, la destrucción creativa origina las cataratas del Niágara. La gota que se destruye es la condición necesaria para que el flujo de agua se mantenga en forma continua. En la perspectiva de Clark el ciclo no era relevante porque la prioridad es la tendencia. Y por esa razón, concluyó que en todo momento la imagen de la catarata es idéntica.

Esta discusión marcó la disyuntiva entre tendencia y ciclo. La visión de Clark es compatible con la tendencia y la de Böhm-Bawerk, con el ciclo. Años más tarde, Samuelson propuso el principio de correspondencia.​

La tarea central de este capítulo es mostrar que el problema de la estabilidad del equilibrio está íntimamente ligado a la manera como deben derivarse los teoremas de estática comparativa. A esta dualidad le he dado el nombre del principio de correspondencia (Samuelson, 1983, p. 258).

he mostrado que existe una estrecha dependencia formal entre la estática comparativa y la dinámica. Hasta dónde sé, la literatura económica no ha enunciado de manera explícita esta relación y no habiendo un nombre más apropiado, he decidido llamarla el principio de correspondencia. Deseo mostrar que no sólo la investigación sobre la estabilidad dinámica de un sistema produce teoremas exitosos en el campo del análisis estático, sino que también las propiedades conocidas del sistema de estática comparativa pueden ser utilizadas para derivar información relacionada con las propiedades dinámicas del sistema (ibíd., p. 284).​

El principio de correspondencia sugiere que la dinámica se puede entender como un momento de la estática. En el instante en que las fuerzas están en equilibrio, la estática se podría entender como un momento de la dinámica. Un lago al que entran y salen al mismo tiempo 5 litros de agua se presenta, a primera vista, como un lago en equilibrio estático, pero en realidad tiene un flujo dinámico.

Samuelson buscó integrar los movimientos cíclicos y la tendencia estacionaria mediante el principio de correspondencia. Pero esa lógica rompe los procesos intertemporales, elimina la dinámica y la subsume en el estado estacionario. Los movimientos cíclicos se convierten en tendencias lineales. En suma, el principio de correspondencia mata el tiempo. Y siguiendo esa misma lógica, el Mfmp congela el tiempo.

La introducción de los ciclos, antes de ser eliminados por la tendencia, permitiría flexibilizar la regla fiscal, de modo que en un año puede aumentar el déficit, con el fin de hacer inversiones para el año siguiente. Hoy no es posible que esos movimientos se realicen de manera autónoma. La regla fiscal no incorpora el ciclo de manera endógena. El criterio subyacente a la lógica lineal es el principio de correspondencia de Samuelson. En virtud de ese postulado los ciclos se incorporan en la tendencia. Los movimientos cíclicos flexibilizarían la regla fiscal. Los ciclos linealizados eliminan todo margen de maniobra.

El movimiento cíclico también daría más flexibilidad a la política fiscal. El Comité Autónomo de la Regla Fiscal (Carf) ha ampliado la disponibilidad de recursos y elevado la meta fiscal cuando se presentan hechos imprevistos, como sucedió en 2020 y 2021. Pero toma esta decisión usando como referente el modelo lineal. Si el enfoque fuera cíclica los márgenes permitidos serían más expeditos, y no se requeriría una aprobación específica del Carf. La dinámica de los ciclos se puede modificar a medida que se presenten desfases entre la realidad y las proyecciones. Las variables se pueden ajustar progresivamente, dependiendo de los cambios en la coyuntura. Los movimientos no lineales llevan, en forma endógena, a flexibilizar los déficits. Y, entonces, se recupera la relevancia de los aspectos discrecionales frente a la rigidez de la regla. Los movimientos cíclicos permiten modificar el monto del déficit dependiendo del ritmo de la economía. Este ejercicio no se realiza hoy porque se ha aceptado la rigidez impuesta por la linealización de la regla fiscal.

Los diferentes Mfmp han usado el mismo método, sin modificaciones a lo largo del tiempo. Ese enfoque se ha estandarizado, sin que se busque replantear el procedimiento. No obstante, es claro que no se han cumplido las proyecciones estimadas en cada uno de los Mfmp, como muestra un análisis ex post. Pese a ello, el estado estacionario que subyace a los Mfmp no se pone en tela de juicio. Habría que examinar las razones por las que el estado estacionario se ha convertido en una especie de dogma metodológico. A partir del cual se construye una secuencia intertemporal que ignora los movimientos por fuera del equilibrio.

El principio de correspondencia ha llevado a linealizar dinámicas que son fluctuantes. Un buen ejemplo es la función Cobb-Douglas (1928), que linealiza relaciones realmente dinámicas. Este ejercicio elimina la dimensión intertemporal, y sin tiempo no hay incertidumbre. Esta es una negación profunda de la lógica keynesiana. Hicks (1985) polemiza con Samuelson y muestra que el principio de correspondencia niega la dinámica.

La inflexibilidad lineal de la regla ha tenido consecuencias perversas. Al no reconocer la relevancia intrínseca del ciclo se hace un daño estructural al crecimiento del producto. Y el efecto negativo termina recayendo en el balance fiscal. En contra de sus principios fundantes, la regla fiscal es contradictoria, porque al ahogar la economía perjudica el crecimiento, que después se refleja en un menor recaudo, y en un mayor déficit.

En un movimiento contracíclico el aumento del gasto en el año actual puede garantizar un crecimiento más elevado en el año siguiente. Esta opción contracíclica no es posible cuando se linealizan las interacciones intertemporales.

El espíritu de la regla es controlar el endeudamiento y el déficit en el mediano plazo, así que los movimientos cíclicos serían compatibles con este principio. No es necesario que cada año se reduzca el déficit en forma manera lineal y progresiva, aunque sí importa que en el mediano plazo vaya disminuyendo. La flexibilización de la regla puede dar mejores resultados de mediano plazo que la visión lineal de corto plazo.

Rendimientos crecientes

El punto de partida de los modelos que se utilizan para estimar el PIB potencial son los rendimientos decrecientes y la convergencia al equilibrio. No existen aglomeraciones, y los rendimientos crecientes se descartan del análisis. En la estimación del PIB potencial no hay vecindades, ni rendimientos crecientes.

La función de producción agregada tiene dos limitaciones intrínsecas. Por un lado, la dificultad para precisar la cantidad de capital. Y por el otro, el supuesto de rendimientos decrecientes. Ambas tienen fuertes implicaciones en la estimación del PIB potencial.

Sobre la medición de la cantidad de capital, la discusión académica ha sido intensa. Una de las grandes protagonistas fue Joan Robinson (1933, 1955, 1971, 1977). Pero más allá de la definición conceptual del capital, los datos que existen en el país sobre el valor del capital son incompletos y fragmentarios. La información es muy limitada, y nunca ha sido clara la manera de medir el capital. A pesar de las imperfecciones inherentes a la cuantificación del capital, su valor es determinante en la estimación del PIB potencial. Hay una asimetría notable entre la pobre medición de la cantidad de capital y sus grandes implicaciones en la definición de las políticas públicas.

Los supuestos subyacentes a la función Cobb-Douglas son demasiado frágiles cuando se los compara con los compromisos que se derivan de ella. Las decisiones de política pública están muy marcadas por las estimaciones del PIB potencial.

La estimación del factor trabajo también tiene limitaciones intrínsecas, que si se es benevolente se pueden considerar menores que las de la medición del capital.

La función de producción no incluye los recursos naturales, que eran fundamentales para los autores de los siglos XIX y XX. Cobb y Douglas reconocieron la importancia de incluirlos, y en su ausencia, dudan de la bondad de los resultados obtenidos.

[S]i queremos mirar hacia adelante deberíamos incluir en nuestra ecuación el tercer factor –los recursos naturales–, y analizar hasta dónde se modifican nuestras conclusiones. Sería necesario, además, estudiar las implicaciones que ello tiene en las leyes de la renta (Cobb y Douglas, 1928, p. 165).​

Entre las razones para no aceptar los rendimientos crecientes están sus implicaciones con respecto al equilibrio (Krugman 1991). Los rendimientos crecientes llevan a desequilibrios, y rompen los postulados del estado estacionario. Y si se incluye la geografía no hay convergencia, y los resultados son inesperados. Cuando rendimientos decrecientes es posible la convergencia y el equilibrio. Para Krugman el deprecio por la geografía obedece al temor a los desequilibrios.

En la estimación del PIB potencial se deberían considerar los rendimientos crecientes provenientes de las aglomeraciones. La función de producción agregada que se usa para estimar el PIB potencial supone rendimientos decrecientes, y subvalora el PIB. Las estimaciones del Carf y del ministerio de Hacienda no consideran ninguna característica de las aglomeraciones.

Las funciones con rendimientos crecientes asociados a las aglomeraciones urbanas reflejan las bondades de las vecindades. Dado el peso de las ciudades grandes e intermedias en el PIB, los rendimientos crecientes inciden en el PIB potencial. Y en esta secuencia las estimaciones serían mayores. La inclusión de la geografía marcaría un cambio sustantivo.

Las funciones de producción agregadas, tipo Cobb-Douglas, son intrínsecamente frágiles, y su debilidad no soporta el enorme peso de servir de referencia para asignar el presupuesto. Además de ser muy débiles, los supuestos son arbitrarios, y cualquier cambio en los supuestos tiene gran impacto en la orientación de las políticas. Es inaceptable que supuestos tan endebles tengan que soportar una carga tan pesada.​

Acciones a corto plazo

Habría que diferenciar los aspectos ligados al método de estimación de la regla fiscal y las modificaciones que se pueden hacer a la manera de estimar el PIB potencial que está vigente. El Marco Fiscal de Mediano Plazo podría proponer escenarios de financiación alternativos. Para ello es indispensable una visión amplia, que no restrinja el análisis al estrecho marco de una serie lineal. Si los escenarios se observan desde una óptica integral, se pueden encontrar alternativas de financiación que superen las relaciones puntuales.

1. La discrecionalidad es compatible con la responsabilidad fiscal. Las reglas no son el único medio para garantizar la responsabilidad, y esta se puede entender como la financiación adecuada del gasto público. Es claro que el objetivo es minimizar el desequilibrio fiscal, bien reduciendo el gasto o aumentando los ingresos. Pero estas dos opciones deben tener un marco contracíclico. Sería, entonces, una responsabilidad contracíclica. El manejo discrecional del presupuesto no riñe con una fiscalidad sana. Y no se puede afirmar que la regla fiscal, en sí misma, es una garantía de estabilidad.
2. El nuevo Mfmp tiene que reflejar un compromiso con la responsabilidad fiscal. No se trata de negar la posible pertinencia de cierta regla fiscal, sino de examinar su validez en un marco metodológico en el que los ciclos tengan cabida. Por tanto, no se trata de pasar de una mirada responsable a una irresponsable.
3. Se pueden utilizar los mecanismos de salvamento de la regla. En 2020 y 2021, en medio de la pandemia de Covid, se hicieron salvaguardas a la regla fiscal. Incluso se suspendió la regla. Ese es un mecanismo que se ha aceptado, y se ha incorporado en el funcionamiento regular del Carf.
4. La incidencia fiscal de la pandemia no se ha terminado. Es válido, entonces, afirmar que el país vive una pandemia fiscal, que se agudizará en 2025 cuando el servicio de la deuda podría llegar a $112,9 billones y la inversión a solo $68,8 billones (gráfico 3). Así, el servicio de la deuda 1,6 veces mayor que la inversión, con una diferencia de $44 billones. Esa enorme brecha no tiene precedentes. La estructura fiscal de 2025 será un obstáculo para el crecimiento de la economía. En esas circunstancias sería tan legítimo suspender la regla, como en 2020 y 2021, o al menos flexibilizarla. En 2026, una corregido el desequilibrio del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (Fepc), el panorama será menos dramático.
   

Gráfico 3

Presupuesto General de la Nación – Inversión y servicio de la deuda, 2011-2025 - Billones de pesos corrientes

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3. Se pueden modificar algunos de los supuestos que se utilizan para estimar el PIB potencial y las principales variables como el balance fiscal, el precio del petróleo, la tasa de cambio, la inflación, etc. Si en vez de una función de producción con rendimientos decrecientes, se estimara una con rendimientos crecientes, crecería el PIB potencial.
4. La parte de la inversión pública destinada a la conservación ambiental podría excluirse de las estimaciones del déficit fiscal. Este gasto abre un espacio presupuestal, y se justificaría porque los recursos destinados a la conservación y recuperación de los activos ambientales son cualitativamente diferentes a los otros gastos. Por tanto, es importante reiterar que los gastos no son uniformes. El gasto no es gasto. La regla fiscal resultante se podría calificar como regla fiscal verde.
5. En vista de la preocupación por la financiación verde se podría replantear la regla fiscal, de modo que los recursos para la financiación ambiental no se incluyan en el gasto, y no afecten el déficit primario. Esta alternativa puede ganar aceptación internacional.
6. Los recursos para recuperación ambiental no se deberían incluir en el gasto corriente, así no afectarían el déficit fiscal. Esta exclusión se justifica porque los recursos para reforestación y la conservación de los activos ambientales son un patrimonio esencial. Esta opción es compatible con los acuerdos internacionales firmados por el país. Además, después del informe al Club de Roma (Meadows et al., 1972) la preocupación ambiental ha ganado espacio en la literatura nacional e internacional. Y se reconoce cada vez más la importancia de conservar los activos ambientales.
7. Es inadecuado afirmar que “el gasto es gasto". Las modalidades de gasto son cualitativamente diferentes y, por tanto, sus impactos no son comparables. El gasto en salarios no es igual al gasto en infraestructura, o en reforestación. Estas modalidades de gasto tienen especificidades, y cada una requiere una mirada particular.
8. La inversión en reforestación tiene propiedades intrínsecas que se deben destacar. Es una inversión necesaria y prioritaria. Además, tiene consecuencias de mediano y largo plazo. La sostenibilidad ambiental es una exigencia del planeta. La reforestación es un activo que reportará beneficios futuros.
9. La valoración monetaria de los activos ambientales debe cumplir las normas de certificación. La participación de Colombia en los mercados financieros verdes apenas comienza. Es necesario agilizar el ritmo de aprendizaje.
10. El nuevo Mfmp tiene que ser aceptado por las calificadoras de riesgo, así que no podría marcar una ruptura radical con las versiones anteriores. Los cambios deben ser progresivos. El punto de partida es conservar alguna regla fiscal pertinente, y avanzar hacia una regla fiscal más flexible.
11. Aunque el componente contracíclico no ha sido desvirtuado por el Carf, lo ha minimizado con modelos lineales. Sus proyecciones no consideran ningún movimiento cíclico. Las versiones no lineales son intrínsecamente más complejas que las lineales.
12. Se debe aceptar en forma expresa la incertidumbre en el sentido de Knight (1921). Si el futuro es desconocido, la prospectiva no debería ser punto a punto, sino por rangos. Hay que reconocer que no conocemos el futuro. Y que no tiene sentido decir que el barril de petróleo costará US86 en 2034, o que el déficit será un ‑1,8% del PIB. Cuando se hacen análisis ex post de las proyecciones de los marcos fiscales, es evidente que esas metas nunca se han cumplido. A pesar de las predicciones erróneas se insiste en usar el mismo método. En vez de pretender acertar en un dato puntual, parece más adecuado pensar en un rango de valores, que corresponda a un espectro adecuado. Ese rango sería un reconocimiento explícito de la incertidumbre.

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[1] El debate sobre las reglas y la discreción ha sido intenso. Ver, por ejemplo: Banco de la República, Ministerio de Hacienda y Departamento Nacional de Planeación (2010); Barro (1986); Barro y Gordon (1983); Cano (2010); Cottarelli (2020); De Castro (2021); Elbadawi et al. (2015); Eyraud et al. (2018); Fatas y Mihov (2004); González (2010); González (2011, 2014); Kopits (2001); Kydland y Prescott (1977); Lozano et al. (2008); Modigliani (1964); Otero (2010); Piraquive (2023); Restrepo (1999); Sáenz (2023); Sáenz y Sánchez (2023); Simon (1936); Stiglitz (2002, 2016); Taylor (1981, 1993); Tobin (1983); Vickrey (1961).

^[2] Además de la regla fiscal, en Colombia existen numerosas reglas y porcentajes fijos, incrustados en normas constitucionales, que impiden la discrecionalidad de la planeación. El Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías son buenos ejemplos de porcentajes arbitrarios que obstaculizan el ejercicio discrecional y obligan a tomar decisiones inadecuadas desde una perspectiva estratégica.

[3] Las reformas tributarias que afectan las fuentes de ingresos del gobierno central son el mecanismo más convencional. Hoy no parece factible que se apruebe otra reforma tributaria nacional en este gobierno. Pero la situación de las finanzas públicas se puede mejorar en forma indirecta aprovechando el potencial de los impuestos al suelo y la captura de rentas urbanas. La concurrencia de recursos entre los municipios y la nación mejora la calidad de vida de los hogares; y ayuda a mejorar la productividad y la inclusión productiva (Angulo et al., 2023).

[4] Hayek aceptó la visión de catalaxia que Mises propuso años atrás. “La catalaxia se ocupa de los fenómenos del mercado con todas sus raíces, ramificaciones y consecuencias. No hay duda de que las personas que participan en el mercado están motivadas no sólo por el deseo de conseguir comida, vivienda, goce sexual, sino también por múltiples ideales. Las acciones humanas tienen que ver con “cosas" materiales e ideales. La persona escoge entre varias alternativas, no importa si son clasificadas como materiales o ideales" (Mises, 1960, p. 233).

[5] La tradición económica siempre ha tenido presente la dimensión del otro (González, 2002).

[6] Se puede hacer prospectiva sin necesidad de modelos lineales. Quizás uno de los mejores ejemplos es el informe de Meadow et al. (1972) al Club de Roma. Ostrom (1990) utiliza un método que incluye la prospectiva sin necesidad de reducir el modelo a lógicas lineales.​