3. Proceso de elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo
3.1 Trámite legislativo y actores intervinientes
La elaboración de los planes de desarrollo depende en primera instancia, del inicio del periodo del presidente, a quién corresponde su formulación como máxima autoridad de planeación en el orden nacional. Así, en atención a lo dispuesto en el Artículo 342 de la C.P., los intervinientes, trámites y fechas que debe seguir la formulación del PND se encuentran establecidos en la Ley Orgánica 152 de 1994. Dicho marco puede esquematizarse del modo que sigue:
De conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 152 de 1994, concretamente su Artículo 8, el presidente de la República es el máximo orientador de la planeación nacional, y cuenta con el apoyo del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), encargado de aprobar el documento consolidado del proyecto del plan a ser presentado a consideración del Congreso, de conformidad con lo previsto en el Artículo 164 de la Ley 1753 de 2015.
El DNP, que ejerce la secretaría del CONPES, desarrolla las orientaciones de planeación impartidas por el presidente y coordina el trabajo de formulación del plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación (art. 306 C.P.) y el Consejo Superior de la Judicatura.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, responsable de velar por la consistencia de los aspectos presupuestales del plan con las leyes anuales de presupuesto, y en particular, el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis), organismo adscrito a dicha dependencia, que debe emitir concepto previo y favorable sobre las implicaciones fiscales del proyecto del PND; los demás ministerios y departamentos administrativos, que prestan apoyo administrativo, técnico y de información en su respectivo ámbito funcional al Presidente para la formulación del PND.
Adicionalmente, en el proceso de elaboración interviene el Consejo Superior de la Judicatura, el cual, por medio de su Sala Administrativa elabora y presenta al gobierno el Plan Sectorial de Desarrollo para la Rama Judicial, con el objeto de que sea incluido en el PND.
Por otra parte, la Constitución y la ley prevén dos instancias nacionales de planeación: (i) el Consejo Nacional de Planeación (CNP) , que funciona como un foro para la discusión del Plan por parte de representantes de las entidades territoriales y de sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, y puede pronunciarse sobre el proyecto del plan, formulando las recomendaciones que considere convenientes, las cuales resultan no vinculantes para el CONPES, en virtud del carácter consultivo que le asigna la Constitución; y (ii) el Congreso de la República, que tiene la competencia de aprobar el PND mediante una ley ordinaria. Al máximo órgano de representación popular, de conformidad con el numeral 3 del Artículo 150 de la C.P., le corresponde "(…) aprobar el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos".
Por su parte, respecto del trámite legislativo que debe adelantarse para la aprobación del PND, conviene señalar que, este se encuentra contemplado en el Artículo341 Constitucional y en los Artículos 20 y siguientes de la Ley Orgánica152 de 1994, así como en las disposiciones especiales previstas en la Ley 5 de 1992. Sobre este aspecto se destaca lo siguiente:
Elaboración, Formulación Inicial, Coordinación de la formulación y Participación de las Entidades Territoriales: El periodo presidencial inicia el 7 de agosto con la posesión del presidente, término desde el cual el Gobierno tiene 6 meses para someter a consideración del Congreso de la República el proyecto del PND. Desde el momento en el que el presidente es electo, cuenta con el apoyo de todas las dependencias, en especial, las autoridades de planeación para formular el proyecto de PND.
Presentación al CONPES: El director del DNP presentará al CONPES el proyecto del Plan en forma integral o por componentes. El componente del Plan de Inversiones deberá contar con concepto previo del Confis, sobre las implicaciones fiscales del proyecto del Plan. El Conpes aprobará finalmente el proyecto del Plan consolidado en un CONPES ampliado con representación de entidades territoriales.
Concepto del Consejo Nacional de Planeación: El proyecto consolidado del Plan será sometido por el presidente de la República al CNP para su consideración a más tardar el 15 de noviembre, para que éste emita concepto y formule sus recomendaciones antes del 10 de enero. Desde el 15 de noviembre paralelo a su consideración por parte del CNP, el presidente enviará al Congreso copia del proyecto.
Aprobación del Plan (Presentación del Proyecto definitivo y primer debate): Emitido el concepto por parte del CNP, el Conpes efectuará las enmiendas que considere necesarias y posteriormente a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Gobierno lo presentará a consideración del Congreso antes del 7 de febrero para lo cual convocará a sesiones extraordinarias. El proyecto dará primer debate en las comisiones económicas de ambas cámaras en sesión conjunta en máximo 45 días (no prorrogables). Así pues, si el trámite se iniciara el 8 de febrero, el primer debate debe surtirse antes del 24 de marzo.
Aprobación del Plan (Segundo Debate y modificaciones): Con base en el informe del primer debate, las plenarias de cada una de las Cámaras (Senado y Cámara de Representantes) analizarán y decidirán sobre el proyecto presentado en un término no superior a 45 días (no prorrogables). Así, por ejemplo, si el proyecto empieza su debate en plenarias el 24 de marzo, el segundo debate debe llevarse a cabo antes del 9 de mayo. Las modificaciones por parte del Gobierno nacional y del Congreso al proyecto del PND, procederán en cualquier tiempo; cuando las modificaciones sean al Plan de Inversiones por parte del Congreso de la República, éste requerirá autorización por escrito del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Aprobación del Plan por Decreto: Si el Congreso no aprueba el Plan de Inversiones Públicas en el término de tres meses, el Gobierno podrá ponerlo en vigencia a través de un Decreto con fuerza de Ley.
3.2 Consulta previa del Plan Nacional de Desarrollo.
De manera preliminar, se precisa que, el Ministerio del Interior es la entidad competente para resolver los asuntos relacionados con los procesos de consulta previa a los grupos étnicos afectados por las medidas legislativas, administrativas, de política, entre otros.
Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente señalar que, con ocasión de las disposiciones constitucionales, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado en el ordenamiento jurídico colombiano mediante Ley 21 de 1993, así como con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se considera que, en la medida en que los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que conforman el PND presenten una afectación directa, especifica y particular en las pueblos indígenas y tribales, debe surtirse la consulta previa en los términos previstos en la Constitución y en la ley.
Al respecto conviene señalar que, para la Corte Constitucional "(…) el deber de consulta no surge frente a toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades indígenas, sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlas directamente, evento en el cual (…) la consulta contemplada en el Artículo6 del Convenio 169 de la OIT deberá surtirse en los términos previstos en la Constitución y en la ley". Así, se ha considerado que, solo la afectación directa, por oposición a una afectación general, activa la obligación del Gobierno de llevar a cabo el proceso de consulta previa.
En adición de lo anterior, se precisa que, para la Corte Constitucional, la afectación directa se presenta cuando la medida legislativa "(…) altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o por el contrario, le impone beneficios", y que su determinación depende de un examen casuístico, esto es, "(…) se debe esclarecer y determinar en cada caso concreto, cuáles son las medidas que afectan directamente a las comunidades indígenas y afrodescendientes, de manera que en una situación concreta, se evalúe qué tanto incide la medida en la conformación de la identidad diferenciada del pueblo étnico".
De manera particular, en relación con la ley del PND, la Corte Constitucional a partir de la Sentencia C-461 de 2008 ha señalado que existe el deber de realizar consulta previa de los programas, proyectos y presupuestos individuales que afecten de manera directa y específica a las comunidades étnicas.
Para la Corte "(…) ha de examinarse cada uno de los programas, proyectos y presupuestos plurianuales que lo conforman, para efectos de establecer si tal programa, proyecto o presupuesto plurianual tendrá una incidencia directa y específica sobre los grupos indígenas o las comunidades afrodescendientes del país, de conformidad con los criterios trazados en la sentencia C-030 de 2008 y reiterados en la presente providencia – es decir, si cada programa, proyecto o presupuesto plurianual individualmente considerado constituye una de las medidas "susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales, y no aquellas disposiciones que se han previsto de manera uniforme para la generalidad de los colombianos".
Posteriormente la referida Corte, mediante Sentencia C-331 de 2012 señaló que "[e]sta Corporación ha concluido que existe el deber de realizar una consulta previa a las comunidades étnicas respecto de cada uno de los proyectos individuales, que les afectarán de manera directa y específica y que hacen parte del Plan Nacional de Desarrollo, la cual debe adelantarse de manera integral y con pleno cumplimiento de los requisitos y exigencias constitucionales fijadas por la jurisprudencia constitucional".
Así, el hecho de omitir la consulta previa de proyectos o programas que hacen parte del PND que puedan afectar a las comunidades étnicas del país constituye un vicio de constitucionalidad de ese específico apartado de la ley. En este sentido, se ha pronunciado la Corte, al manifestar que "(…) el hecho de que se incluyan proyectos o programas susceptibles de afectar de manera directa y específica a las comunidades étnicas del país, respecto de los cuales se ha omitido la consulta previa, "constituye un vicio a la luz de la doctrina constitucional", vicio que impide la declaratoria de constitucionalidad de la ley y apareja distintos efectos asociados a su inconstitucionalidad".
Con todo lo anterior, se considera que, debe consultarse previamente con los pueblos indígenas y tribales los programas, proyectos o presupuestos plurianuales a incluirse en el PND que particularmente considerados resulten susceptibles de afectarlos de manera directa, destacando en todo caso que, la determinación de la afectación directa o genérica debe establecerse a partir de un examen casuístico de cada medida o programa en particular.