Para dar respuesta a la solicitud de concepto formulada por la DDDR y dado que esta se enmarca dentro de la gestión de los intereses de las entidades territoriales, la Oficina Asesora Jurídica analizará el alcance del principio de autonomía territorial y su incidencia en materia de planeación, revisará las disposiciones de la Ley 152 de 1994 en lo relativo a la modificación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, para luego proceder a responder el interrogante presentado por el área técnica.
a. Autonomía Territorial.
Conforme al artículo 1 de la Constitución Política de 1991 Colombia es "(…) un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general". (Énfasis fuera de texto).
En este sentido, como lo ha indicado la Corte Constitucional vía jurisprudencia, la noción de "(…) República unitaria implica que existe un solo legislador; descentralización consiste en la facultad que se otorga a entidades diferentes del Estado para gobernarse por sí mismas, a través de la radicación de ciertas funciones en sus manos y autonomía significa la capacidad de gestión independiente de los asuntos propios". (Énfasis fuera de texto).
En línea con lo anterior, es pertinente señalar que según el artículo 286 de la Constitución Política "Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas (…)" y que acorde con el artículo 287 ibidem estas gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, y en este sentido les asiste el derecho "(…) a gobernarse por autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y, por último, participar en las rentas nacionales".
Así las cosas, para la Corte Constitucional la autonomía de las entidades territoriales se traduce en "(…) autonomía política, esto es, la capacidad de elegir a sus gobernantes (…), autonomía administrativa, es decir, la facultad de manejar los asuntos de su jurisdicción, tales como la organización de los servicios públicos, la administración de sus bienes y la solución de todos los problemas que surjan en desarrollo de sus actividades y, finalmente, autonomía fiscal, que implica la potestad para fijar tributos, participar en las rentas nacionales y administrar sus recursos".
Sin perjuicio de lo anterior, dado que la autonomía de las entidades territoriales se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley, esta encuentra su límite constitucional en lo dispuesto por el artículo 288 de la carta, según el cual "(…) las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley".
En consonancia con lo enunciado, según la jurisprudencia constitucional, el principio de coordinación indica que "(…) las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado(…), coordinación que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación", concurrencia "(…) implica un proceso de participación entre la Nación y las entidades territoriales, de modo que ellas intervengan en el 'diseño y desarrollo de programas y proyectos dirigidos a garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida (…)", y subsidiaridad "(…) consiste en que sólo cuando la entidad territorial no pueda ejercer determinadas funciones en forma independiente, puede apelar a niveles superiores (…)para que éstos asuman el ejercicio de esas competencias".
Lo dicho hasta aquí supone que en virtud del principio de autonomía de las entidades territoriales estas tienen derechos y competencias que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial, de la Nación, teniendo en cuenta que conforme a la jurisprudencia constitucional "(…) las autoridades locales son quienes mejor conocen las necesidades de la región que tienen a su cargo, por tener contacto directo con la comunidad".
En el marco de lo anterior, es pertinente señalar que en virtud del artículo 339 superior modificado parcialmente mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 3 de 2011 "(…) Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo". (Énfasis fuera de texto).
Frente a este punto, se precisa que conforme lo manifestado por la Corte Constitucional "(…) la planeación constituye un instrumento mediante el cual se definen las políticas a implementar para el cumplimiento de los fines y cometidos estatales, señalando los elementos indispensables para la ordenada ejecución de las obras y la prestación de los servicios en un período determinado, evitando la improvisación y procurando el aprovechamiento máximo de los recursos disponibles".
Atendiendo lo expuesto, y acorde con el artículo 298 de la Constitución Política los departamentos gozan de autonomía para la administración de los asuntos seccionales y para la planificación del desarrollo económico y social dentro de su ámbito de competencia. En este sentido, en cada departamento hay una asamblea departamental, esto es, una corporación político - administrativa, que conforme al artículo 300 ibidem adicionado parcialmente mediante el Acto Legislativo 1 de 2007 tiene entre otras atribuciones, las siguientes:
"(…) 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.
(…)
12. Cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la Ley.
Los planes y programas de desarrollo de obras públicas serán coordinados e integrados con los planes y programas municipales, regionales y nacionales".
Para efectos de lo anterior, el gobernador en calidad de representante legal y jefe de la administración seccional, atendiendo lo dispuesto en el artículo 305 de la Constitución Política debe presentar oportunamente los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos, plan cuya adopción corresponde a la asamblea departamental.
Así mismo y en relación con la planeación de los municipios, debe tomarse en consideración que conforme al artículo 311 de la Constitución política este ente territorial fue concebido por el constituyente como una entidad fundamental de la división político - administrativa del Estado, a la que le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir con las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
En línea con lo señalado, se precisa que los municipios tienen concejos, esto es, corporaciones político - administrativas elegidas popularmente para períodos de cuatro (4) años, a las cuales les corresponde, según lo señalado en el artículo 313 superior adicionado parcialmente mediante el Acto Legislativo 1 de 2007 "(…) 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas (…)".
Para estos efectos, el alcalde, como jefe de la administración local y representante legal del municipio, según lo dispuesto en el artículo 315 de la Constitución Política tiene entre sus atribuciones "(…) 5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio".
De este modo, según la jurisprudencia constitucional "(…) las entidades territoriales elaboran libremente su plan de desarrollo, de acuerdo con el programa de gobierno del gobernador, en el caso de los departamentos, o del alcalde, en el de los municipios, que resulte elegido", y en este sentido "(…) los candidatos se tornan planificadores y consolidan propuestas que contienen los programas y proyectos que a su entender responden a las expectativas y necesidades de la comunidad, y ésta, a través del voto, manifiesta cuál de ellas es la que efectivamente corresponde a sus aspiraciones".
Conforme a lo anterior, la elección implica para el gobernador o alcalde el compromiso de desarrollar su propuesta, la cual se materializa en la formulación del correspondiente plan de desarrollo, para luego asumir sus responsabilidades como orientador y director de este, dado que su programa de Gobierno se convierte en un mandato imperativo que ha de estar contenido en un instrumento de carácter técnico cuya implementación le corresponde. El incumplimiento del programa que inscribe el candidato electo implica que los ciudadanos que lo eligieron le impusieron como mandato su cumplimiento y en este sentido están en capacidad y disponen de los mecanismos para revocar su mandato, según lo dispuesto en la Ley 131 de 1994.
Así pues, atendiendo al principio de autonomía, y al hecho de que las autoridades locales son quienes mejor conocen las necesidades de la región que tienen a cargo, la Constitución Política consagra la capacidad de las entidades territoriales para elaborar sus planes de desarrollo, los cuales deben concordar con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), en virtud del principio de unidad.
b. Modificación de los Planes de Desarrollo y procedimiento para adoptarlos.
Como se indicó previamente, conforme al parágrafo segundo del artículo 339 de la Constitución Política modificado mediante el artículo 2 del Acto Legislativo 3 de 2011 "(…) Las entidades territoriales deben elaborar de manera concertada con el Gobierno Nacional, Planes de Desarrollo (…)". Así mismo, de acuerdo con el artículo 342 ibidem "(…) La correspondiente ley orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá de los mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales".
En atención a lo anterior, se expidió la Ley 152 de 1994 cuyo propósito es "(…) establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342, y en general por el capítulo 2° del título XII de la Constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación" y que en virtud de su artículo 2 es aplicable a la Nación, a las entidades territoriales y a los organismos públicos de todo orden.
La referida Ley 152 de 1994 respecto a los planes de desarrollo territorial, establece en su artículo 31 que estos estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las asambleas y los concejos o las autoridades administrativas que hicieren sus veces, siguiendo los criterios de formulación, establecidos en la mencionada ley.
Frente al particular, cabe precisar que conforme al literal a) "Autonomía" del artículo 3 de la precitada norma, el cual desarrolla los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación, "(…) La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente Ley Orgánica". (Énfasis fuera de texto).
Así las cosas, de las normas mencionadas, se colige que las entidades territoriales tienen autonomía para realizar la formulación de los planes de desarrollo territorial, en el marco establecido en la Constitución y en la ley, y en todo caso para su elaboración se deberá tener en cuenta las políticas y estrategias del PND para garantizar la coherencia.
Ahora bien, la Ley 152 de 1994 al regular el procedimiento de los planes de desarrollo territorial, indica en su artículo 36 que su elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación, seguirán las mismas reglas previstas para el PND en cuanto sean compatibles. Lo anterior sin perjuicio, de la observancia de las normas especiales que la misma ley desarrolla respecto a la elaboración, presentación, aprobación, evaluación y ajuste de los planes de desarrollo territorial.
Además, la mencionada norma definió de manera precisa, quiénes son los agentes planificadores a nivel nacional y territorial, distinguiendo entre autoridades e instancias que participan en el proceso. Así, de conformidad con lo establecido en su artículo 33, la máxima autoridad en materia de planeación territorial es el gobernador o el alcalde, quienes deben presentar el proyecto de ordenanza o acuerdo a las instancias de planeación correspondientes, que en el caso de las entidades territoriales están representadas por las asambleas o los concejos, así como por los consejos territoriales de planeación municipal o departamental.
En relación con lo anterior, se precisa que conforme lo señalado por la Corte Constitucional, esta distinción entre autoridades e instancias de planeación se justifica en la medida en que son "(…) las autoridades las encargadas de diseñar e instrumentalizar, a través de programas y proyectos, las propuestas que fueron aceptadas por quienes las eligieron; mientras que a las instancias les corresponde conocer y analizar el proyecto que se somete a su consideración, en cuya elaboración no han participado, debiendo pronunciarse sobre él, y pudiendo incluso sugerir la introducción de modificaciones, siempre que éstas no alteren la racionalidad y consistencia del plan, lo cual únicamente puede determinar quién lo elaboró y es responsable del diseño del proyecto".
Ahora bien, respecto a las "modificaciones" o "ajustes" de los planes de desarrollo territorial conviene indicar, que en el marco de la Ley 152 de 1994 este procedimiento puede presentarse en dos (2) etapas distintas, a saber: i) modificaciones durante el proceso de aprobación del plan de desarrollo territorial y ii) ajustes del plan de desarrollo territorial durante su ejecución. En cualquiera de los dos casos se estima pertinente observar las normas especiales que regulan los planes de desarrollo territorial y, de manera supletiva, siempre y cuando sean compatibles, aquellas aplicables las disposiciones que regulan el trámite para adoptar el PND.
En este orden de ideas, a continuación, se procede a precisar las disposiciones normativas que regulan cada caso, así:
Modificaciones durante el proceso de aprobación del PDT.
De acuerdo con el artículo 40 de la Ley 152 de 1994, durante el trámite de aprobación del PDT pueden surtirse "modificaciones" al proyecto de ordenanza o acuerdo presentada por el respectivo gobernador o alcalde. Para estos efectos la precitada disposición señala lo siguiente:
"Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo periodo del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde según sea el caso". (Énfasis fuera del texto).
En atención a la norma citada, es claro que las asambleas y concejos tienen competencia para introducir modificaciones al plan de desarrollo territorial cuando éste se encuentra cursando su trámite, siempre y cuando las modificaciones sean avaladas por escrito por parte del gobernador o alcalde según corresponda.
Ahora bien, considerando que esta norma no hace referencia adicional respecto a la competencia de los alcaldes o gobernadores para proponer modificaciones y el procedimiento que se debe observar, es menester remitirse a las normas generales que regulan la materia para el Plan Nacional de Desarrollo. Para el efecto, resulta necesario tener en cuentas las disposiciones contenidas en los artículos 22 y 23 de la Ley 152 de 1994.
Así las cosas, atendiendo el contenido de las disposiciones enunciadas, se considera que las modificaciones a la iniciativa durante el trámite de aprobación del PDT al interior de las asambleas o concejos también pueden ser propuestas por parte del alcalde o gobernador y estas pueden referirse a cualquiera de las partes de este. Del mismo modo, las modificaciones deberán ser consideradas y aprobadas por las asambleas o concejos, y en ningún caso, su trámite implica ampliación del término previsto en la ley para decidir, que, para el caso concreto, es de un (1) mes según lo previsto en el precitado artículo 40 de la Ley 152 de 1994.
Ajustes al PDT durante su ejecución.
Con relación a los ajustes a los PDT ya aprobados, que pueden surgir durante su ejecución, es preciso indicar que la Ley 152 de 1994, en virtud del principio de consistencia contemplado en el literal d de su artículo 3 regula de manera expresa la posibilidad de modificación del Plan Plurianual de Inversiones cuando este deba ajustarse para hacerlo consistente con los planes de desarrollo del nivel más amplio, en los términos del artículo 45 de esta ley, el cual establece lo siguiente:
"Artículo 45. Articulación y ajuste de los planes. Los planes de las entidades territoriales de los diversos niveles, ente sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y les dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones para hacerlo consistente con aquéllos". (Énfasis fuera de texto).
Visto lo anterior, se estima que los PDT pueden ajustarse durante su desarrollo con el fin de mantener su consistencia con los planes de desarrollo de un orden superior, lo cual es concordante con el artículo 32 de la misma ley, así como con el artículo 339 de la Constitución Política. De esta manera, en caso de que la entidad territorial considere necesario y conveniente realizar ajustes a su plan de desarrollo territorial, podrá proponer las modificaciones que se requieran para ajustarlo en el sentido señalado. Frente a este punto es pertinente mencionar que la norma antes referida indica que la competencia para proponer estos ajustes es del gobernador o alcalde según corresponda, quien deberá someterlas a consideración y aprobación de la asamblea o concejo.
Así las cosas, se estima que para el caso objeto de revisión no aplican las reglas relativas al ajuste a los PDT vigentes dado que no se materializa el supuesto de hecho contenido en la disposición, esto es, que se hayan establecido "(…) nuevos planes en las entidades del nivel más amplio (…)".