“Lo que no está definido, no se puede medir. Lo que no se mide, no se puede mejorar.
Lo que no se mejora, siempre se degrada”
William Thomson Kelvin[1]
La preocupación constante del estado colombiano en las últimas décadas por lograr la eficiencia y eficacia de las inversiones ha motivado la implementación de normas, metodologías e innumerables instrumentos orientados a fortalecer los procesos de planificación en las entidades gubernamentales de carácter local, regional y nacional, incorporando de paso actividades de seguimiento y monitoreo con el fin de asegurar la inversión estatal (en sus diferentes niveles), y así cumplir con los objetivos esenciales de servicio a la comunidad y promoción del bienestar general[2].
Hoy, es pertinente preguntarse si los mecanismos implementados para garantizar el logro de los resultados propuestos por las inversiones públicas permiten valorar los cambios en las condiciones de vida de la población beneficiaria. Luego de revisar la implementación de algunas acciones y procesos relacionados con el ciclo de las inversiones en los últimos gobiernos en el país,
es posible afirmar que, a pesar de los esfuerzos realizados por la administración pública en Colombia, las inversiones públicas concentran sus procesos en la entrega y la cuantificación de productos, bienes y servicios, pero dejan, en segundo plano, la valoración de los resultados en términos de beneficio a la población objetivo de dichas inversiones.
Para argumentar esta tesis este texto propone una revisión de las transformaciones que han marcado la inversión pública en Colombia en las últimas décadas, en cuatro partes esenciales: la primera hace un recorrido por las apuestas del Estado colombiano en la consolidación de estrategias para poner en consonancia la administración pública con los retos de transformación en las comunidades beneficiarias de las inversiones; la segunda parte revisa los instrumentos disponibles para el desarrollo del ciclo de las inversiones públicas en Colombia; en tercer lugar, se propone una mirada general a la orientación de las inversiones con recursos del Sistema General de Regalías (SGR) y finalmente, se abordan conclusiones en torno a la valoración de los resultados de las inversiones.
1. La reestructuración del estado y la mirada hacia los resultados
La
Constitución Política de la República de Colombia es uno de los hitos más importantes para la consolidación del Estado colombiano en su historia reciente; su reglamentación e implementación significó una serie de reformas orientadas a la reconfiguración y modernización de la administración pública para poder ajustarse a los retos que trajo consigo el nuevo mandato constitucional.
Para esta transformación del estado se abordó una perspectiva en la que la administración pública en Colombia se orientó a lo que se conoce como la
Nueva Gestión Pública; esta visión teórica, que desde la década de los años 80 se estaba implementando en Estados Unidos, Inglaterra, Australia y varios países de Europa, se convirtió en la base para la reorganización de las instituciones con la idea de hacerlas más eficientes y eficaces, como gestoras del bienestar de la ciudadanía al dar especial atención al fomento de su participación[3] y teniendo en cuenta un proceso de descentralización que debería profundizarse en el corto plazo.
La nueva constitución implicó, entre otros aspectos, preparar a la administración pública[4] para competir en la prestación de algunos servicios que hasta el momento solo eran competencia del estado. Esto motivó la búsqueda de la eficiencia y la eficacia en los procesos para garantizar un manejo más adecuado de los recursos públicos, empleando, en muchos casos, metodologías utilizadas por el sector privado y adaptándolas al sector público; o, en otros casos, promoviendo la privatización de entidades que prestaban servicios básicos. En desarrollo del mandato constitucional, creció una normativa innumerable para la modernización del estado. En el presente análisis, se destacan las implementadas durante la década siguiente a su promulgación, tal como se referencia a continuación:
Tabla 1. Relación normativa 1991-2004
Ley 27 de 1992 |
Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones |
Ley 60 de 1993 | “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Competencias de las entidades territoriales y de la nación. |
Ley 87 de 1993 | "Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del estado y se dictan otras disposiciones". |
Ley 344 de 1996 | “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”. |
Ley 443 de 1998 | “Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”. |
Ley 489 de 1998 | "Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". |
CONPES 3186/2002 | “Una política de Estado para la eficiencia y la transparencia en la contratación pública”. |
Ley 872 de 2003 | "Por la cual se crea el sistema de gestión de la calidad en la Rama Ejecutiva del Poder Público y en otras entidades prestadoras de servicios". |
CONPES 3248/2003 |
Renovación de la administración pública. |
Ley 909 de 2004 | “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”. |
Fuente: Elaboración propia.
Una de las principales características de la Nueva Gestión Pública —y que se convertiría en factor fundamental para la reestructuración de las entidades estatales— fue
centrar los esfuerzos en los resultados; es decir, en el impacto de las acciones de gobierno, que se da a través de la medida del bienestar de la población, estableciéndose así la necesidad de implementar mecanismos de seguimiento y control en los diferentes procesos del gobierno.
En este sentido, toma fuerza uno de sus enfoques que es la Gestión para Resultados (GPR), como “un modelo que propone cambios en las formas tradicionales de gestión gubernamental y pone un especial énfasis en los resultados e impactos que se logran a favor de la satisfacción y bienestar de los ciudadanos” (Chica, 2011), para lo que se hace indispensable un rediseño institucional, la garantía de la participación ciudadana de calidad en todos los niveles, una mayor transparencia de la administración pública, la medición de resultados y la rendición de cuentas. Este enfoque, además, orienta su mirada a la superación de problemas como la pobreza, el mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la progresión en los indicadores sociales.
Una de las características claves en la GPR es la incursión de la medición de los resultados en la administración pública, tomando como punto de partida el cumplimiento de los objetivos y metas e incorporando instrumentos de verificación de los avances alcanzados para señalar la eficacia de la acción pública.
Así, se integran indicadores operacionales (insumos); de gestión (medios) y resultados (fines), siendo estos últimos los más relevantes a la hora de medir los efectos e impactos de la acción pública en la población beneficiaria.
Dentro del rediseño institucional ocurrido en las últimas décadas en Colombia se destacan dos apuestas que muestran de forma clara la GPR, especialmente en el año 2015: una que establece el Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG)[5], que integra, además, los sistemas de control interno y de gestión de calidad; y otra, relacionada con la inclusión de la visión del presupuesto orientado a resultados[6], lo que significó de paso una reingeniería de los sistemas de información, en especial el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Publicas (SUIFP), dado que se propuso la integración del gasto público de las entidades territoriales y de la nación en un sistema de información unificado[7].
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[1] (Belfast, 1824 - Netherhall, 1907) Físico y matemático británico. Reconocido como el creador de la escala termométrica que lleva su nombre (Escala de Kelvin).
[2] Constitución Política de Colombia 1991, artículo 2: fines esenciales del Estado.
[3] Constitución Política de Colombia 1991, artículo 40:
Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
[4] Constitución Política de Colombia 1991, artículo transitorio 20.
[5] Decreto 1083 de 2015. Capítulo III.
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. Modificado por el Decreto 648 DE 2017.
[6] Ley 1753 de 2015. “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Artículo 148. Presupuesto orientado a resultados.
[7] Resolución 4788 de 2016,
Por la cual se crean los lineamientos para el registro de la información de inversión pública de las entidades territoriales.
Referencias bibliográficas
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