La política de catastro multipropósito en Colombia: transitando de un catastro tradicional a un catastro multipropósito (parte I)

​​​​​1. Introducción

Colombia presenta una gran concentración de la población en centros urbanos con un aumento de los asentamientos informales y de la presión por el uso de la tierra que reproduce las desigualdades y la segregación en las ciudades. En las zonas rurales, la alta concentración de la tierra[1] y su uso improductivo, el despojo de la tierra a campesinos, campesinas y comunidades étnicas, la alta informalidad en la tenencia[2], la enorme brecha entre lo urbano y lo rural, junto con la persistencia de la violencia impacta las condiciones de vida de los pobladores y las actividades económicas en el campo. Aunado a esto, existe una afectación sobre los ecosistemas que ponen en riesgo su sustentabilidad y la reproducción de la vida en varias regiones del país.

Frente a estas problemáticas, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026: Colombia, Potencia Mundial de la Vida establece cinco grandes transformaciones que sientan las bases para una sociedad que ordena el territorio alrededor del agua con justicia ambiental, un cambio en la estructura productiva que aumente la producción de alimentos y promueve la reindustrialización soportada en la biodiversidad y la transición energética; y, finalmente, redunda en una sociedad más equitativa e incluyente. Para ello, una de las apuestas más importantes del PND es acelerar la implementación de la Política de Catastro Multipropósito (CM) y consolidar el Sistema de Administración del Territorio (SAT) como ejes de la gobernanza territorial para una toma de decisiones que posicione socialmente a las comunidades y promueva la coordinación entre los diferentes niveles de gobierno.

Este artículo presenta un balance sobre las políticas de CM y administración del territorio (AT) en Colombia en el marco de los cambios en el paradigma de la gestión catastral y la relación entre catastro y administración del territorio con las apuestas del PND 2022-2026. Está estructurado en cuatro secciones, incluida esta introducción. La sección 2 aborda los paradigmas del catastro mediante un paralelo entre el tradicional, el multipropósito y las tendencias en el ámbito internacional en los sistemas catastrales; en la sección 3 se expone una breve historia del catastro en Colombia, de las problemáticas y de las políticas públicas, ubicando las necesidades y las acciones del país en CM y AT; por último, en la sección 4 se plantean parte de las conclusiones del balance que se profundizarán en un siguiente artículo que se publicará en una próxima edición de Planeación & Desarrollo.

2. Paradigmas del catastro: del catastro tradicional al catastro multipropósito

Los catastros en el mundo surgen por la necesidad de llevar un registro que represente la ocupación o posesión del suelo, orientado al gravamen de la propiedad. En la historia del catastro se identifican elementos comunes sobre su evolución en el contexto mundial. Algunos de ellos son las funciones de los catastros en la asignación y defensa del derecho de la propiedad, la reducción y prevención de los conflictos de tenencia, el registro de los predios con fines de tributación y el inventario de los bienes del Estado (Alcázar, 2000). En resumen, el catastro reúne los bienes inmuebles públicos y privados, con tres fines: delimitar las ocupaciones, evitar conflictos e identificar el uso del suelo para asignar un tributo o contribución.

El avance en las técnicas e instrumentos de medición y en las metodologías de agrimensura se aplicó ampliamente con fines catastrales; con ella se facilitó la precisión de las mediciones de los predios (parcelas) y, en muchos casos, determinó la materialización de los linderos que sirvió para gestionar conflictos por la tenencia de la tierra.

En América Latina, durante los siglos XIX y XX, surgen los primeros sistemas catastrales o de instituciones encargadas del registro de la propiedad. Se identifican dos iniciativas: los países que apostaron a reforzar desde los Gobiernos locales o regionales la administración del catastro, y los países que crearon organismos de orden nacional, con un enfoque centralista.

En Colombia el registro de instrumentos públicos fue creado para dar solemnidad a los actos o transacciones, de manera que tuvieran validez ante juicios y terceros. A partir del Código Civil, junto con leyes y decretos impartidos hasta los años 60, se organizó el registro en libros; tales documentos tenían fines de inscripción de actos específicos entre los cuales se mencionan los títulos y las decisiones que afectan el dominio de los bienes inmuebles, las hipotecas, el patrimonio y la contribución de valorización. El objetivo del registro, a diferencia del catastro, es servir de medio de tradición del dominio e instrumento probatorio de los actos o hechos que en este se inscriben, de manera tal que, a través del registro de instrumentos públicos, se puede acreditar la propiedad de un bien inmueble.

Así, coexisten dos sistemas que guardan información relacionada con la tierra. Por un lado, el sistema catastral que contiene el componente geográfico o espacial de los predios, junto con características físicas, jurídicas y económicas; y, por otro lado, el sistema registral que guarda la información de la propiedad y que tiene un carácter publicitario.

2.1 Los catastros tradicionales

En general, la mayoría de los sistemas catastrales fueron creados con fines legales para delimitar y registrar la tenencia de las tierras, o con propósitos fiscales relacionados con la tributación sobre la tierra.

En la mayoría de los países latinoamericanos los sistemas catastrales nacieron estructurados bajo el esquema ortodoxo físico-económico-jurídico, y se desarrollan siguiendo esa filosofía. Este tipo de sistema catastral se conoce como el catastro tradicional, en el que el predio es el terreno o parcela (superficie terrestre), que es ocupada por una persona (natural o jurídica) o varias, con el objetivo de ejercer por lo menos el uso y goce de ese bien. También se asocian las construcciones ubicadas sobre el área de terreno delimitada, de acuerdo con sus características de construcción y de uso, la destinación económica del inmueble y su valor (avalúo catastral).

Pese a tratarse de información dinámica que depende de las transacciones y de las decisiones de los gobiernos que inciden en el territorio, en el catastro tradicional no se concibe la disposición de la información catastral de manera permanente y continua. Además, es limitado su uso para la planeación, análisis territorial, observatorio del mercado inmobiliario y la toma de decisiones sobre el territorio.

En este tipo de sistema el registro es independiente y se relaciona con el catastro a través de transacciones usualmente a cargo del ciudadano. En una cultura de informalidad, o ante el desconocimiento, se forman brechas entre la información consignada en ambos sistemas, pese a compartir información jurídica de los predios.

Con la visión tradicional del catastro, no se establece el tipo de derecho del ciudadano con el predio, ni se identifican las restricciones de uso, goce y disposición, ni las responsabilidades asociadas a la tenencia. Su objetivo es consolidar el inventario de predios existentes en el territorio, la ubicación, el área aproximada y el valor, para determinar contribuciones que deben realizar los propietarios o poseedores al Estado; además, en este tipo de catastro usualmente no participan entidades que producen o gestionan información sobre el territorio para proveer o retroalimentar la información catastral o registral. Puesto que su principal objetivo es fiscal, el catastro tradicional brinda información limitada para la toma de decisiones de los ciudadanos o las instituciones.

2.2 El catastro multipropósito (CM)

El CM cierra las brechas entre el catastro tradicional y uno moderno dirigido a utilizar la información catastral en la implementación de políticas públicas que configuran una adecuada administración territorial (AT), dado que utiliza modelos de gestión que permiten su sostenibilidad en el tiempo, a la vez que favorece el fortalecimiento fiscal de los territorios. El CM reglamenta los procedimientos que permiten efectuar los ajustes necesarios para reestructurar el sistema catastral, en donde están involucrados los productores y usuarios de la información catastral, los proveedores de otros datos e insumos, junto con las instituciones pertinentes.

El cambio de paradigma hacia el enfoque multipropósito implica pasar de un “catastro para el catastro”; es decir, un catastro que se enfoca en su desarrollo en las necesidades técnicas y los requerimientos para el levantamiento, la actualización y la conservación de la información catastral, hacia un catastro donde el ciudadano y las comunidades están en el centro (Piumetto & Erba, 2012). El CM es un medio para que la sociedad avance en diferentes objetivos, entre ellos, la gestión del riesgo de desastres, la conservación ambiental, el ordenamiento territorial alrededor del agua, la planeación del desarrollo y la reforma agraria.

El CM resuelve la falta de integración entre los sistemas catastral y registral, para controlar la información asociada a los predios en sus componentes físico, jurídico y económico, sin perder de vista las transacciones que se llevan en el registro, a fin de promover el aumento gradual de la interrelación e integración de la información predial custodiada por las entidades competentes de ambos sistemas.

El enfoque multipropósito requiere la actualización continua y permanente de la información catastral; por ello, implementa estrategias para articular la información con proveedores de datos que contribuyen a su actualización. De igual manera, se incorpora el diseño e implementación de observatorios territoriales que aporten, además de información especializada sobre el mercado de tierras, las decisiones territoriales asociadas a la definición de derechos o restricciones de uso, datos sobre infraestructuras de bienes públicos. Esos observatorios desarrollan insumos para el proceso de gestión catastral y facilitan la toma de decisiones tanto en la planificación del desarrollo como en el ordenamiento del territorio.

Otro aspecto en el cambio de paradigma del catastro es la implementación de modelos de datos espaciales. Esto requiere la adopción de estándares para el almacenamiento estructurado de los datos producidos y gestionados por diferentes actores, pero bajo un lenguaje común que promueve el intercambio de información. Dichos modelos permiten identificar, caracterizar y registrar no solo los predios de dominio privado o público, sino también otro tipo de objetos, algunos derivados de las decisiones de los gobiernos, entre ellos, las áreas protegidas, los resguardos, las titulaciones mineras, la frontera agrícola, entre otros (Piumetto & Erba, 2012). Tales objetos se denominan objetos territoriales legales (OTL), es decir, espacios geográficos en los cuales existen condiciones homogéneas dentro de sus límites y se definen derechos, restricciones y responsabilidades. Los OTL se modelan a partir de un lenguaje común que permite la interoperabilidad de la información y una semántica que posibilita la representación de la realidad en el territorio.

Finalmente, un elemento central en el cambio del paradigma es el acceso a la información y los datos por parte de las comunidades y la ciudadanía. En el catastro tradicional los datos son poco accesibles, no se dispone de la información de manera abierta y, además, se requiere de conocimientos técnicos especializados para su comprensión y análisis, mientras que el enfoque multipropósito trabaja con datos abiertos, protege la información sensible de la información catastral, y dispone de herramientas tanto de consulta como de análisis: “Pasar de un modelo controlador basado en fiscalizar "quién y para qué" accede a los datos catastrales, a un modelo de datos abiertos de acceso libre y gratuito, implica enormes cambios de paradigma” (Piumetto & Erba, 2012).

Así, tal y como se encuentra definido en la resolución única para la gestión catastral, el catastro multipropósito es:

Aquel en el que la información que se genere a partir de su implementación, debe servir como un insumo fundamental en la formulación e implementación de diversas políticas públicas, contribuyendo a brindar una mayor seguridad jurídica, la eficiencia del mercado inmobiliario, el desarrollo y el ordenamiento territorial, integrada con el registro público de la propiedad inmueble, digital e interoperable con otros sistemas de información del territorio, y que provea instrumentos para una mejor asignación de los recursos públicos y el fortalecimiento fiscal de los territorios. IGAC (2023a).

Ahora bien, en relación con las tendencias actuales, en algunos países que cuentan con sistemas catastrales maduros, las nuevas apuestas son la implementación de la tercera dimensión del catastro, altura y la cuarta dimensión, tiempo, y el desarrollo de los catastros marinos. Los catastros 3D y 4D, además, permiten incorporar más información sobre la propiedad de los objetos entendidos como los bienes inmuebles o parcelas, así como de otros objetos no parcelarios, la actualización y consulta de la información en tiempo real, no solo a partir de los procesos de la entidad competente sino también con la contribución de los propios usuarios, para lo que se requieren sistemas robustos y con altos niveles de seguridad, modelamiento continuo de los derechos, las restricciones y la responsabilidades (DRR) sobre el territorio. Estos aspectos se incorporan en al desarrollo en el marco del fortalecimiento de los Sistemas de Administración del Territorio.

3. La política de catastro multipropósito en Colombia: una breve historia

3.1 Antecedentes del catastro en Colombia

La historia del catastro en Colombia se remonta al año 1821 con la expedición de la ley de “el Catastro General del Cantón”, cuya objeto fue identificar los bienes inmuebles y a sus propietarios para la consecución de recursos para el financiamiento de la guerra de Independencia. Otro hito relevante fue la Ley 100 de 1876 que estableció la expedición de títulos de propiedad de tierras baldías en el Estado Soberano del Cauca a favor del señor Guillermo Pereira. A pesar del carácter centralista de la Constitución de 1886, en 1908 se expidió la Ley 20 de 1908 que dio marco legal a los municipios y departamentos para el cobro de los impuestos “sobre la propiedad raíz, cuya rata no excederá del 2 por 1.000”.

El desarrollo del catastro en las siguientes décadas estuvo marcado por dos procesos; por un lado, la conformación de los catastros en las ciudades principales como las oficinas de Catastro Municipal de Bogotá y Medellín (1926), el Catastro de Antioquia (1954) y el Catastro de Cali (1981). Por otro lado, la organización de un marco institucional nacional catastral con la nacionalización del catastro en 1935, y en 1957 con la expedición del Decreto 290 que creó el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. A mediados de los años sesenta se hizo una reforma administrativa del Estado, y entre los cambios se publicó la Resolución 1173 de 1965 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi mediante la cual se adopta la política catastral y se definieron los criterios generales y las normas para hacer el Catastro.

Otro hito en la historia del catastro en Colombia fue la sanción de la Ley 14 de 1983, que se dio en un contexto de presión por descentralizar, la exigencia de dar más autonomía a los entes territoriales y mejorar la equidad en la distribución del ingreso. Esta ley fortaleció la autonomía fiscal de los municipios y modernizó el sistema catastral, introduciendo elementos como: la actualización obligatoria del catastro (cada 5 años); estableció el avalúo catastral como base para el impuesto predial, dándole un enfoque fiscal más directo al catastro; se otorgaron facultades a los municipios para para fijar tarifas del impuesto predial y para gestionar su propio catastro y se introdujo la posibilidad de que los propietarios presentaran una declaración voluntaria del predio con base en la cual se pudiera ajustar la información catastral, sujeta a verificación.

Las reformas que promovieron la descentralización fiscal en la década de los ochenta y la Constitución Política (CP) de 1991 establecieron un marco institucional para la organización de la gestión catastral. En particular, la CP contempló la figura de la delegación de competencias y en la Ley 489 de 1998 que, al dictar disposiciones sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, define en su artículo 7 —dentro de las modalidades de acción administrativa— su descentralización e insta al Gobierno a procurar la distribución de competencias en los diferentes niveles de la administración, así como la delegación y desconcentración de funciones.

El mandato mencionado adquirió fuerza a través de la creación del Programa Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas (Ley 1753 de 2015, artículo 180), el cual tenía el propósito de asegurar una prestación más eficiente de los bienes y servicios a cargo del Estado y crear esquemas de distribución de competencias. En concordancia con dicha directriz, desde el año 2015 el Departamento Nacional de Planeación (DNP), en conjunto con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) construyeron los lineamientos técnicos para la delegación de la gestión catastral. La primera delegación se materializó en septiembre de 2016 al Distrito de Barranquilla, el cual inició con la prestación del servicio en enero de 2017. Ese mismo año se firmó la delegación al Área Metropolitana Centro Occidente (AMCO). De forma posterior, se aprobó la delegación al Área Metropolitana de Bucaramanga, pero no se materializó el convenio debido a una demanda sobre los principales recursos que financiarían la gestión catastral: recursos de la sobretasa ambiental.

El resultado de esas experiencias, así como la necesidad manifiesta de las entidades territoriales de tener mayor autonomía en la ejecución de la competencia, llevaron a la creación de la figura de la “habilitación” en la Ley 1995 de 2019. Los catastros de Barranquilla y del Área Metropolitana de Centro Occidente automáticamente pasaron a ser habilitados como gestores catastrales.

3.2 La integración de catastro-registro como problema de política pública

Uno de los principales problemas de política pública en materia de CM es la integración entre catastro y registro. Por ello, en Colombia desde los años setenta se ha adoptado un marco normativo para regular la articulación entre el catastro y el registro[3]. En 1984 se expidió el Decreto 1711, con el fin de estructurar la interrelación de información entre registro y catastro, además de establecer los procedimientos, se establecieron mecanismos para agilizar y tecnificar la función catastral y reorganizar administrativamente el Registro de Instrumentos Públicos. Sin embargo, pese al marco normativo, las instituciones de catastro (IGAC) y registro (Superintendencia de Notariado y Registro —SNR—), no llevaron a cabo los esfuerzos suficientes para integrar la información catastral y registral e implementar un número único para la identificación predial tanto en catastro como en registro.

Ante esta problemática se adoptó el Documento CONPES 3641 de 2010: Política Nacional para Consolidar la Interrelación del Catastro y Registro. La política establece claridades conceptuales, entre ellas que antes de hablar de integración es necesario establecer la interrelación; es decir, se debe identificar cada uno de los predios inscritos en las bases de datos catastrales y en las registrales: “hablar del mismo predio”. Más adelante, el Gobierno nacional desarrolló políticas a través de documentos CONPES en 2016 y 2019 que contemplaban lograr la interoperabilidad tecnológica entre el catastro multipropósito y el registro, al igual que desarrollar la normativa que consolide y articule los principios y definiciones con relación al catastro multipropósito y su integración con el registro público de la propiedad, respectivamente.

Sin embargo, aunque se adoptaron normas y documentos de política pública, en la práctica los niveles de interrelación son mínimos. Existen gestores catastrales como Catastro Distrital de Bogotá cuyo porcentaje de interrelación supera el 95%; en contraste, el porcentaje de interrelación en municipios como Betéitiva, Boyacá, —donde recientemente se adelantó el proceso de actualización catastral— es del 14%.

La interoperabilidad requiere la comunicación permanente de las bases de datos catastral y registral. Aunque se ponen en marcha esfuerzos para desarrollar herramientas tecnológicas orientadas a garantizar la interoperabilidad, si no está asegurada la interrelación no pueden actualizarse los datos correspondientes para lograr su integración.

Además, el problema de integración entre catastro y registro se relaciona con la falta de comunicación entre los sistemas de información. En cuanto a la definición de áreas y linderos, la información física del catastro no ha tenido efectos registrales; por el contrario, las transacciones inmobiliarias se han hecho a partir de los datos de áreas y linderos aproximados consignados en los antecedentes registrales (escrituras públicas, actos administrativos y sentencias judiciales). No obstante, se desconoce al competente para determinar físicamente los predios, pues prima aún el concepto de un “cuerpo cierto” o un área aproximada, pese a que existe información actualizada y verificada por el gestor catastral.

Los problemas de interrelación, interoperabilidad e integración entre la información catastral y registral son resultado de que las instituciones pierden de vista un catastro centrado en el ciudadano y en las comunidades, trabajando en el marco de sus competencias, pero desconociendo la sinergia que se debe implementar cuando convergen en un mismo territorio.

3.3 El Acuerdo Final de Paz y la Reforma Rural Integral hacia un catastro con enfoque multipropósito

El Acuerdo Final de Paz (AFP) marca un hito de cambio en la sociedad colombiana. Por un lado, las posibilidades de una mayor apertura democrática propiciaron la elección del primer gobierno de izquierda, una mayor participación en el Congreso de fuerzas políticas de las regiones excluidas y la participación de los actores sociales que entregaron las armas por un cambio en las vías institucionales. Por otro lado, el Acuerdo puso sobre la mesa la necesidad de avanzar en factores estructurales que habían reproducido el conflicto armado. Si bien las élites políticas establecieron límites a la discusión, un aspecto central que se materializó en el punto 1 fue la implementación de una Reforma Rural Integral para contribuir a solucionar las causas históricas del conflicto, en particular, la cuestión no resuelta de la propiedad y el uso sobre la tierra.

Entre los acuerdos establecidos para avanzar en la Reforma Rural Integral, el Gobierno nacional se comprometió con formar y actualizar el catastro y el impuesto predial rural como instrumentos para estimular la desconcentración de la propiedad rural improductiva, la regulación de la propiedad de la tierra, la política del uso productivo y sostenible de la tierra, junto con la creación de un sistema de información que sirva para el desarrollo rural.

En el AFP se definió que, para avanzar en estos propósitos, el Gobierno nacional implementará un Sistema General de Información Catastral, Integral y Multipropósito, vinculado al registro de la propiedad y que se ejecute en el marco de la autonomía municipal. De tal manera, el Acuerdo de Paz estableció un cambio en el paradigma en el catastro en Colombia porque, además de los problemas relacionados con la desactualización de la información catastral, la integración de catastro y registro y la autonomía territorial, abordados en la sección anterior, definió la necesidad de un catastro multipropósito que aporte a la distribución de la tenencia de la tierra, la promoción del desarrollo integral, estimule el uso productivo, el cierre de la frontera agrícola y brinde información para la toma de decisiones sobre el territorio a los gobiernos, a la ciudadanía y a las comunidades.

3.4 Las políticas de catastro multipropósito y del Sistema de Administración del Territorio

En las políticas formuladas en los documentos CONPES, coordinados por el DNP y aprobados por los ministerios, al ser expresión de las políticas públicas gubernamentales, se hace referencia al catastro multipropósito (CM) y al Sistema de Administración del Territorio (SAT). Este último se comprende como una infraestructura pública institucional interconectada que define reglas mediante las cuales se establecen derechos, restricciones y responsabilidades entre las comunidades, el posicionamiento social de sus miembros y organizaciones, al mismo tiempo que aporta a fortalecer la descentralización, la función social y ecológica de la propiedad y la sostenibilidad del modelo de ocupación territorial en la medida que determina mecanismos de coordinación y armonización de las decisiones locales, regionales y nacionales.

En relación con la política pública, la Política de Catastro Multipropósito (Documento CONPES 3859 de 2016) identificó como principal problemática el alto grado de desactualización de la información catastral en más del 94% del área del territorio del país, y define una serie de acciones para avanzar en la actualización, entre ellas, la implementación de unos proyectos pilotos para probar el alcance técnico el enfoque multipropósito, los costos y la articulación institucional necesaria para escalar la politica en todo el país. Con base en los resultados de estos pilotos, en 2019 se diseña el Documento CONPES 3958, el cual se establece una estrategia para la implementación de la Política de Catastro Multipropósito, dirigida a incentivar cambios significativos en la estructura institucional y orientar al Gobierno nacional hacia el diseño de las modificaciones normativas para definir la gestión catastral como un servicio público que podrá ser prestado por entidades territoriales, esquemas asociativos y agencias del orden nacional, de acuerdo con la habilitación que haga el IGAC. En ese sentido, se enfocó hacia una mayor descentralización de la gestión catastral dentro del marco de un esquema de competencia entre gestores para la prestación del servicio público.

Otro de los cambios de la Política de Catastro Multipropósito fue el diseño de un repositorio de datos maestros que, junto con la adopción de un estándar semántico (LADM —Modelo de Dominio para la Administración del Territorio—), permita la integración catastro-registro y la interoperabilidad con otros sistemas de información.

Acompasado con el avance de política señalado y con el propósito de promover la toma de decisiones territoriales coordinada a partir de la información catastral multipropósito, el Gobierno nacional formuló el Documento CONPES 4007 de 2020, para fortalecer la gobernanza del SAT en la toma de decisiones coordinada sobre el territorio y la prestación de servicios a la ciudadanía en procesos de administración del territorio.

4. El catastro multipropósito en el Plan Nacional de Desarrollo

4.1 Las apuestas del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 en CM y AT

El PND retoma los avances en las políticas y los potencia para que su implementación se enrute hacia los objetivos de ordenar el territorio alrededor del agua con justicia ambiental, implementar la reforma agraria, fortalecer la gestión ambiental y del riesgo de desastres, y promover el uso de la información para la toma participativa de decisiones en el territorio. En consecuencia, el PND establece como meta pasar de un 9,4% al 70% en la actualización catastral; para ello, focaliza la intervención del IGAC y de los gestores catastrales en las regiones priorizadas como parte de la reforma agraria y en la reducción de la deforestación, y garantiza los recursos del Presupuesto General de la Nación para lograr esta meta (mapa 1).

Mapa 1. Evolución de la meta de actualización catastral

Fuente: IGAC (2025).

En particular, el Plan Nacional de Desarrollo en la transformación 1: Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua, en concreto el catalizador 5: “Consolidación del catastro multipropósito y tránsito hacia el Sistema de Administración del Territorio (SAT)”, define que el Gobierno nacional avanzará en la implementación del CM hacia un SAT que promueva la participación y el posicionamiento social de las comunidades y sus organizaciones en la toma de decisiones sobre el territorio. Entre las principales relaciones del CM con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo se identifican las sintetizadas en los siguientes numerales.

4.2 Reforma agraria

El PND 2022-2026 incluye la reforma agraria como parte del Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua (OTAA), con el propósito de avanzar en la distribución justa de la tierra, en los derechos de las y los campesinos, comunidades negras y pueblos indígenas, elevar la producción agropecuaria, en la cual se incluya en la protección de los suelos, las aguas y los bosques. Entre las acciones se incluye el fortalecimiento del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, como un mecanismo de planeación, coordinación y seguimiento de las actividades requeridas para efectuarla. Así mismo, establece la necesidad de identificar, priorizar y comprar predios para su materialización.

Para ello, la información catastral con enfoque multipropósito constituye un componente prioritario en la medida en que brinda la información física y la situación de tenencia de los inmuebles y caracteriza a sus interesados. Lo anterior conforma un insumo para las entidades competentes de adelantar los procesos de formalización, adjudicación o regularización de la propiedad, las cuales deberán iniciar los trámites correspondientes, haciendo uso de los datos oficiales, y simplificando los procesos con el objetivo de lograr el mandato constitucional de democratizar la tenencia de la tierra en Colombia. De igual manera, en el contexto de la formalización del SAT se avanza en la definición y modelamiento de los objetos territoriales legales como la frontera agrícola y las zonas de protección para la producción de alimentos previstos en el artículo 32 del PND 2022-2026 Colombia, Potencia Mundial de la Vida.

4.3 Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua y Justicia Ambiental

El PND plantea una apuesta fundamental a favor del elemento que debe ser el pilar del ordenamiento territorial: la relación de las comunidades con el agua y los ecosistemas. El Departamento Nacional de Planeación, en el trabajo con otras entidades, avanza en entender el Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua y la Justicia Ambiental (OTAAyJA) así:

Un proceso colectivo de construcción de país desde los territorios, orientado a propiciar un desarrollo sostenible fuerte en el largo plazo a través de la transformación del uso y ocupación del territorio continental, insular y marítimo hacia uno que sostenga la vida de forma diversa y justa, en un contexto de crisis ambiental.

El OTAAyJA se materializa en una agenda nacional con acciones de corto, mediano y largo plazo que parte de las diversidades territoriales (ecosistémicas y culturales), y así mismo la interrelaciones entre el agua, su ciclo y las sociedades, valorando así las potencialidades y los límites de los ecosistemas a las actividades humanas. Esta agenda en su construcción e implementación requiere un diálogo democrático, permanente y multiescalar entre las visiones y conocimientos sobre el territorio, con especial reconocimiento a aquellos históricamente invisibilizados y excluidos[4].

En consecuencia, con la materialización de esta agenda nacional, el CM aporta insumos para impulsar un diálogo democrático que permita avanzar en la actualización de política de gestión integral del recurso hídrico en las dimensiones de oferta, demanda, disponibilidad y gobernanza, esto incorpora también la gestión del riesgo de desastres, la variabilidad y el cambio climático a través de instrumentos metodológicos, normativos y de participación que influyan en el ordenamiento territorial.

Por ende, en el PND se asocia la necesidad de aplicar criterios para asegurar la participación, la justicia ambiental, la articulación y la simplificación de los procesos y los instrumentos de planificación existentes, con el fortalecimiento territorial de las entidades y de las comunidades en el nivel local y regional, en especial, con el uso de la información proveniente del CM como insumo para optimizar los procesos asociados a la gestión y gobernanza del territorio. También se vincula con el tránsito hacia el SAT hacia su consolidación en eje de la gobernanza multinivel para la toma de decisiones soportado en un mayor conocimiento territorial, aunado a la eficiente y eficaz prestación de servicios relacionados con el uso, la tenencia, el valor y el desarrollo del suelo.

4.4 Catastro en la gestión ambiental y del riesgo

Las condiciones ambientales y socioculturales del país aunadas con el cambio climático pueden ampliar y profundizar conflictos socioambientales de diversa índole, creando una tensa situación interna visible sobre todo en las áreas rurales del país. Esas problemáticas están asociadas, entre otros factores, al uso y tenencia de la tierra, que se ven afectados por factores de amenazas que originan escenarios de riesgo; entre ellos, la deforestación, el crecimiento de la frontera agrícola e industrial sobre áreas de importancia ambiental, las actividades ilegales relacionadas con explotación del suelo o subsuelo, la degradación de los recursos no renovables, la degradación del recurso hídrico y la localización de asentamientos en zonas de alto riesgo.

Resulta de gran utilidad el uso del CM porque brinda información básica de uso, tenencia de la tierra y acceso a los recursos naturales de tal manera que soporta la implementación de las políticas de gestión ambiental, gestión del riesgo de desastres y el cambio climático, que, al articularse con otros instrumentos de planificación, aporta a la construcción de una agenda nacional para transformar el uso y ocupación del territorio.

4.5 Reconceptualización del Sistema de Administración del Territorio

El programa de gobierno y el PND 2022-2026 ponen el territorio y las comunidades en el centro de las políticas públicas. En consecuencia, el artículo 53 del Plan nacional de Desarrollo crea el Sistema de Administración del Territorio así:

(…) el conjunto de procesos, acuerdos interinstitucionales, marcos legales, estándares, infraestructuras de datos y tecnologías que se requieren para facilitar la colaboración armónica entre los distintos niveles de decisión pública, la participación de la ciudadanía, los campesinos, los pueblos indígenas, las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y el uso de la información territorial en la toma de decisiones integrales y coordinadas y la adecuada prestación de servicios al ciudadano relacionados con derechos, restricciones y responsabilidades sobre la tenencia, uso, valor y desarrollo del territorio.

El SAT promueve la generación de acuerdos y la ampliación del conocimiento territorial para la interrelación de actores, instancias, procesos, políticas, planes, normas, infraestructuras, institucionales y tecnológicas que —por medio de un esquema de gobernanza multinivel, multiescalar e intersectorial— posibilita el reconocimiento y el diálogo de diversos territorios con sus sistemas de conocimientos, posiciona socialmente a las comunidades, al mismo tiempo que propende por una toma de decisiones coordinada y por la gestión de conflictos territoriales para lograr objetivos comunes.

El CM dispone información que sirve de soporte a los procesos del SAT, en especial porque los insumos y productos del CM aportan a la gestión de la información territorial y, con ello, a ampliar el conocimiento sobre el territorio y a una toma de decisiones que posicione a las comunidades, pero también aporten a la comprensión de los factores y causas asociadas a los conflictos y a las problemáticas en ordenamiento y desarrollo territorial.

5. Conclusión

Con la firma del Acuerdo Final de Paz en Colombia se ha desarrollado un importante conjunto de políticas sobre el Catastro y la Administración del Territorio que han orientado la acción de las entidades del nivel nacional y territorial. Los avances de política buscan transitar de un catastro tradicional a un catastro multipropósito para fortalecer la toma de decisiones en la gestión pública territorial y aportar a la implementación de la reforma agraria, a impulsar una agenda nacional para el ordenamiento territorial alrededor del agua, y a un mayor conocimiento territorial que promueva la construcción de acuerdos sociales para la gestión de los conflictos territoriales y la promoción de iniciativas de desarrollo propio en las regiones.

El recorrido presentado en este artículo ilustra las diferencias entre un catastro tradicional a un catastro multipropósito. Este último requiere avanzar en el fortalecimiento de la autonomía y transformación territorial, el cierre de la brecha entre la información del registro y del catastro, la actualización continua y permanente de la información catastral, la implementación de modelos de datos, la disposición de información a las comunidades y la ciudadanía; esto en su conjunto debe redundar en promover la construcción de acuerdos sociales para alcanzar objetivos sociales en materia de ordenamiento y desarrollo territorial.

El Gobierno nacional ha realizado importantes esfuerzos económicos, sociales e institucionales para avanzar en la actualización catastral y en el tránsito hacia un catastro multipropósito. No obstante, el contexto político e institucional se mueve hacia una segunda ola de descentralización[5] que se materializa en las propuestas de la misión de descentralización, en la aprobación del Acto Legislativo 03 de 2024 que modificó el sistema de transferencias y competencias entre la nación y los territorios y en los proyectos de ley que se tramitan en el Congreso y buscan modificar la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y el Sistema General de Regalías;, en consecuencia, es necesario profundizar en las reflexiones sobre los cambios que requiere la Política de Catastro Multipropósito y de administración del territorio que garanticen, además de su sostenibilidad financiera, social y política, potenciar sus aportes a los propósitos sociales de una reforma agraria justa, un ordenamiento territorial alrededor del agua y un desarrollo endógeno desde las comunidades, reconociendo y promoviendo acuerdos entre la diversidad de territorios que resisten y coexisten en las regiones. Un esbozo de estas reflexiones se presentará en una segunda parte de este artículo.

[1] El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) estima para 2023 un índice de Gini de predios rurales es de 0,89, lo que refleja una muy alta concentración de la tierra (IGAC, 2024).

[2] Para la vigencia 2020, la Unidad estima que Colombia tiene 52,0% de informalidad en la tenencia de la tierra.

[3] Un hito es el Decreto 1250 de 1970, el cual reguló aspectos relacionados con la interrelación entre registro inmobiliario con los aspectos físico, económico, fiscal y jurídico del catastro y el Decreto 2156 de 1970, sobre la articulación de registro y catastro a través del Registro Nacional de Inscripción. Posteriormente, a partir de la expedición de la Ley 14 de 1983, se promulgó el Decreto reglamentario 3496 de 1983, norma que desarrolló el aspecto jurídico del catastro, e indica la necesidad de inscribir la información de los poseedores o propietarios de los predios, teniendo en cuenta la información del Registro de la Propiedad.

[4] Departamento Nacional de Planeación. (2024). Conceptualización del ordenamiento territorial alrededor del agua y la justicia ambiental [Documento interno de trabajo]. Subdirección de Ordenamiento Territorial.

[5] Término acuñado por el profesor Darío Indalecio Restrepo, exdirector de la Misión de Descentralización, para hacer referencia a los movimientos que impulsan la radicalización de las medidas que fortalezcan la descentralización y la autonomía territorial.

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