Perspectivas territoriales del riesgo financiero en los proyectos verdes de inversión pública en Colombia

​​​​​​​​1. Finanzas, proyectos y brechas asociadas al financiamiento verde en el mundo

El incumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) —con corte a 2030— es un escenario altamente probable en el ámbito global, debido al estancamiento y retroceso en diferentes metas allí propuestas. Por ejemplo, es evidente el rezago en la consecución de las diferentes metas contenidas en el ODS 13: Acción por el clima, lo cual también sucede con las metas de otros objetivos (ONU, 2024). Una de las brechas a las que tradicionalmente se hace referencia para comprender el rezago en la materialización de las diferentes metas, sobre todo en lo que refiere a la acción climática, es la brecha de financiamiento, la cual se calcula entre USD5 y USD8 billones para el cumplimiento de compromisos climáticos a 2030, y entre USD9,4 y USD12,2 billones necesarios para alcanzar las metas a 2050 (DNP, 2024).

En lo que respecta al cumplimiento de metas relacionadas con la biodiversidad y los servicios ecosistémicos, a 2020, la brecha de financiamiento en este rubro se estimaba en USD711 miles de millones (Paulson Institute, The Nature Conservancy, Cornell Atkinson, 2020). Sin embargo, es solo una de las brechas identificadas que, junto con otros cuellos de botella, dificultan la concreción de los diferentes objetivos internacionales de financiamiento para el ambiente. En este contexto, el presente artículo tiene como objetivo abordar y mapear las principales brechas globales identificadas, para luego conectar el análisis y la discusión a los proyectos verdes, guiando al lector de lo general a lo particular con el fin de ilustrar la relación sistémica entre las brechas y los proyectos verdes.

En lo que se refiere a financiamiento verde en el mundo, es importante resaltar que las brechas identificadas corresponden a fallas estructurales que deben cerrarse para cumplir los ODS en el mundo, y por supuesto, en Colombia. Bajo este escenario, en la tabla 1, se hace un mapeo de las principales brechas y el valor aproximado de cada una de ellas.

Tabla 1. Brechas de financiamiento verde en el mundo

Fuente: elaboración propia a partir de DNP, 2024.

Como se muestra en la tabla 1, las brechas globales de financiamiento verde se manifiestan de diferentes formas, así como sus impactos y consecuencias. Es evidente que las brechas mapeadas están conectadas de forma sistémica, es decir, para construir portafolios de proyectos bancables se requiere que los flujos de financiamiento lleguen a las instituciones con el conocimiento, la capacidad financiera, logística, así como la competencia organizacional para planear y ejecutar proyectos verdes; de igual forma, es necesario que las heterogeneidades territoriales, vocaciones productivas y demás caracterizaciones sociales, económicas y ambientales se interioricen en el sistema de financiamiento global para cerrar las brechas mapeadas en la tabla 1 y fomentar el cumplimiento de los ODS, al menos en lo que respecta al sector ambiental. Sin embargo, el déficit de proyectos de infraestructura bancables, sobre todo en países en desarrollo, se constituye como uno de los principales cuellos de botella. Por ejemplo, en el continente africano solo un 10% de los proyectos de infraestructura avanzan desde la etapa de preinversión hasta la etapa de operación, mientras que el 80% de los proyectos fracasan en las etapas de preinversión e inversión en los términos de la Metodología General Ajustada^[2] (McKinsey & Company, 2020).

El panorama en América Latina es similar: el 56% del total de los proyectos se encuentra en la etapa de preinversión mientras que el restante 44% está en las fases de inversión y operación (Global Data, 2018). Las razones que dificultan el desarrollo de proyectos robustos de infraestructura, en su mayor parte, y de finanzas verdes, en particular, son diversas; por ejemplo, los tiempos de trámite en cada fase del proyecto, la falta de estandarización para medir impactos esperados, así como las métricas en torno a su desarrollo y culminación.

En el contexto descrito, el presente artículo tiene como objetivo brindar recomendaciones, a partir de métricas de riesgo de cumplimiento o financieros, para fortalecer la formulación y ejecución de proyectos verdes en Colombia. Al integrar estas herramientas analíticas, el presente artículo proporciona un marco robusto que ayude a los decisores y financiadores a optimizar la asignación de recursos, promoviendo así iniciativas que no solo sean viables desde el punto de vista económico, sino que también contribuyan de manera efectiva al bienestar social y la sostenibilidad ambiental. Con base en las herramientas señaladas, el artículo identifica municipios con alto riesgo donde es urgente fortalecer capacidades institucionales y técnicas para formular proyectos verdes. Regiones como el Pacífico y los Andes nororientales muestran mayor vulnerabilidad, mientras otras como la Orinoquía presentan mejor desempeño. Por último, se sugiere aplicar estrategias diferenciadas según el nivel de riesgo municipal para cerrar brechas y aumentar la movilización del financiamiento verde en el país.

1. Tendencias en los proyectos verdes de inversión pública en Colombia

Colombia es uno de los pocos países megadiversos en el mundo (Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, 2024), característica que afecta las vocaciones productivas en los diferentes municipios, así como el desarrollo productivo e industrial en las regiones el cual se ha visto impactado por condiciones del entorno como, por ejemplo, el clima para el cultivo de diferentes tipos de alimentos, la exploración de distintos tipos de minerales y fuentes de combustible que se dan solo en entornos específicos, como las esmeraldas, el oro, carbón o el petróleo, lo anterior ligado a contextos sociales y económicos que han marcado los diferentes ciclos a la luz del desarrollo económico del país (Ocampo, 2017). En este orden de ideas y como se expuso al inicio del documento, el análisis de la formulación y ejecución de proyectos verdes se debe abordar en contexto, entre otras razones, por las interacciones intersectoriales e institucionales que han caracterizado el desarrollo de este tipo de proyectos en Colombia.

A manera de contexto, es fundamental tener en cuenta que la Metodología General Ajustada (MGA) es la principal herramienta con la cual se deben formular los proyectos de inversión pública en Colombia. La MGA presenta una secuencia ordenada de flujos de información que se integran de manera sistemática para la toma de decisiones y seguimiento a los recursos de inversión pública en el país (DNP, 2023)^[3]. Dentro de esa secuencia, tenemos que esta metodología sintetiza y brinda lineamientos específicos para cada una de las etapas del ciclo de vida de un proyecto, que se resumen en: (1) preinversión, (2) inversión, (3) operación. Cada una de las etapas enumeradas contiene diferentes procesos como formulación, estructuración y evaluación de la factibilidad técnica, social, ambiental, jurídica y financiera, de las opciones analizadas para atender las diferentes necesidades identificadas en el marco del proyecto que se pretende formular (DNP, 2023).

Una de las principales brechas identificadas se relaciona con la concentración de los recursos de inversión hacia determinados sectores administrativos dentro del presupuesto público. Como se observa en la tabla 2, en cinco sectores administrativos de Colombia se ha distribuido y ejecutado el 75,02% del total de los recursos financieros asociados a proyectos de inversión que se tengan registro a la fecha, son ellos,: Educación, Transporte, Salud y Protección Social, Inclusión Social y Reconciliación, Minas y Energía, y Trabajo (DNP, 2025).

Tabla 2. Histórico de proyectos de inversión por sector administrativo y recursos desembolsados 2011-2025
(cifras en miles de millones)

Fuente: elaboración propia a partir de la plataforma Mapa de Inversiones (DNP, 2025)^[4].

La primera brecha muestra que dentro del total de proyectos de inversión de los cuales se tiene registro, a la fecha, el sector Ambiente participa con el 1,26% del total de recursos que se han desembolsado, lo cual se relaciona con diferentes problemáticas, como la carencia de equipos técnicos para la ejecución de los proyectos formulados. Para reforzar el último argumento expuesto se evidencia que sectores como el de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) se han formulado siempre una cantidad inferior de proyectos que el sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, 6.389 contra 27.569, en su orden; es decir, una diferencia de 21.180 proyectos, no obstante, en términos de ejecución histórica el sector de las TIC ha ejecutado COP17,8 billones contra COP13,7 billones del sector Ambiente en pesos corrientes a 2025.

La concentración sectorial en cuanto a los montos, así como la capacidad para formular y ejecutar proyectos obedece, en la mayoría de las veces, también a dinámicas sectoriales, prioridades sociales, capacidades institucionales, menores costos para medir impactos, entre otras variables relevantes; sin embargo, como ya se mencionó, la sistematicidad e interconexión entre brechas permite entender los contextos que propician ese tipo de concentraciones, como en el caso de la brecha territorial existente en cuanto a la formulación y ejecución de proyectos en Colombia. Esa conexión sirve de antesala para detallar la concentración de proyectos de inversión públicos en los departamentos con mayor participación en el producto interno bruto (PIB) y en donde se localizan los corredores industriales del país, lo que se constituye en otra de las grandes brechas detectadas para la formulación y ejecución de proyectos.

Tabla 3. Histórico de proyectos de inversión por departamento y recursos desembolsados 2011-2025
(cifras en miles de millones)

Fuente: elaboración propia a partir de la plataforma Mapa de Inversiones (DNP, 2025).

Mediante la tabla 3 y el mapa 1 se sitúan los corredores industriales del país donde se han enfocado históricamente los proyectos de inversión. Para fortalecer este argumento se muestra que, entre Cundinamarca —incluida Bogotá—, Antioquia y Valle del Cauca concentran el 55,7% del PIB del país a 2023 (DANE, 2024) y el 27,83% del total de proyectos de inversión registrados en la plataforma Mapa de Inversiones, lo anterior excluyendo los proyectos de inversión del orden nacional que han sido regionalizados sin que se tenga el detalle de la dispersión por departamento del país (DNP, 2025). Dentro de los proyectos de inversión formulados y ejecutados por cada sector también hay concentraciones geográficas que se asocian, en general, con mayores capacidades institucionales o estructurales para formular, ejecutar y evaluar los proyectos de inversión.

Mapa 1. Concentración de proyectos de inversión en Colombia en 2011-2025

​​Fuente: elaboración propia a partir de información de la plataforma Mapa de Inversiones y Open Street Maps^[5] (DNP, 2025).

Debido al comportamiento sistémico de las brechas ya ilustradas, se replican estos cuellos de botella en los proyectos verdes, los cuales se definen como

[…] conjunto de proyectos diseñados para contribuir a: reducir emisiones de gases de efecto invernadero, adaptación al cambio climático, uso y protección de los recursos marinos e hídricos, transición a una economía circular, protección y restauración de la biodiversidad, producción y consumo sostenibles. (DNP, 2024).

Al alinearse con la definición propuesta, se considera proyecto verde cualquiera que dentro de sus objetivos aporte en una o más categorías contenidas en la definición, aspecto determinante para analizar las brechas presentes en el subconjunto de proyectos de inversión.

Las brechas identificadas en dicho subconjunto de proyectos se relacionan con lo expuesto al principio del artículo en torno a las brechas sectoriales y territoriales, sin embargo, tienen sus propias particularidades para el país. En primera instancia, la falta de profundidad y el desarrollo de los mercados financieros internos dificultan el flujo de recursos hacia proyectos que se encuentren en las periferias o territorios con bajos desempeños de inclusión financiera; es decir, la brecha de cobertura territorial del sistema es un cuello de botella determinante para garantizar que los recursos lleguen con eficiencia a los diferentes actores territoriales que participan en programas relacionados al cambio climático, restauración y protección de la biodiversidad, entre otras actividades relacionadas (DNP, 2024).

El bajo nivel de profundización del sistema financiero se relaciona con la falta de métricas de medición de impactos y resultados, así como el bajo nivel de aseguramiento de este tipo de proyectos, entre otras razones por información precaria o alto riesgo de incumplimientos tanto en el desarrollo físico de los proyectos verdes, como en la ejecución y administración de los recursos para su realización (DNP, 2024). Esta última es una de las causas de peso para proponer el cálculo de riesgo de incumplimiento o financiero asociado a proyectos verdes en Colombia el cual se presenta en el siguiente numeral con miras a construir alternativas para cerrar las brechas descritas.

2. Propuesta para el cálculo por municipios de riesgos asociados a los proyectos de inversión verdes

La presencia de incertidumbre en las decisiones que guían el comportamiento humano es una de las aristas bajo las cuales se define el riesgo (Gubanov, Gubanov, Shorikova, & Zemtsov, 2019). Este enfoque permite listar algunas características que se adaptan al objetivo de estimar el riesgo de cumplimiento de proyectos apalancados con financiamiento verde, entre ellos: elección en condiciones de incertidumbre, peligro percibido en caso de falla, ganancia percibida en caso de éxito, incumplimiento de productos o servicios pactados, entre otros. En este orden de ideas el concepto es tan amplio que puede usarse en diferentes campos de estudio, por ejemplo, finanzas, economía, medicina, ingeniería, geopolítica, física, biología, farmacología, psicología y otros. Sin embargo, en el presente apartado se resumen los diferentes tipos de riesgos desde la perspectiva económica asociados a financiamiento verde para ello, las definiciones de ambos conceptos —financiamiento verde y riesgo— son determinantes para formular modelos que logren identificar patrones que permitan predecir riesgos financieros asociados al desarrollo de proyectos, con el fin de proponer alternativas para gestionar los riesgos mapeados.

Es necesario abordar de manera sistémica el análisis de riesgos asociados a proyectos, con el fin de construir diferentes escenarios según la naturaleza, el propósito y los recursos necesarios para formular y ejecutar proyectos que se alineen con la definición propuesta en este artículo. No obstante, son diversos los marcos conceptuales que se han construido...

[1] Emisiones VSS+: bonos verdes, sociales, sostenibles y vinculados a la sostenibilidad.

[2] La Metodología General Ajustada (MGA) es un método para la formulación y estructuración de proyectos de inversión pública, desarrollada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP).

[3]https://www.dnp.gov.co/LaEntidad_/subdireccion-general-inversiones-seguimiento-evaluacion/direccion-proyectos-informacion-para-inversion-publica/Paginas/manuales.aspx

[4] Información tomada del histórico de proyectos de inversión registrados en la plataforma Mapa de Inversiones del Estado colombiano con corte a marzo de 2025, en donde se excluyen los proyectos de inversión asociados al sector Defensa por cuestiones de seguridad nacional: https://mapainversiones.dnp.gov.co/

[5]https://opendatacommons.org/licenses/odbl/