El ordenamiento territorial en Colombia enfrenta en este momento diferentes retos relacionados con el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, la adaptación al cambio climático y la necesidad de trabajar de manera articulada entre regiones con una agenda de convergencia, todo lo anterior en una lógica de descentralización, más allá de la división administrativa actual de departamentos y municipios, para lo cual se requiere desarrollar un ordenamiento territorial supramunicipal, que debe tener como punto de partida y marco de actuación el libreto con el cual se deben desarrollar las políticas públicas entre ellas las relacionadas con el ordenamiento territorial, que es la Constitución Política.
Introducción
En un esfuerzo por adaptarse a las cambiantes dinámicas del siglo XXI, Colombia se enfrenta a un desafío crítico: replantear su sistema de ordenamiento territorial para abordar cuestiones apremiantes relacionadas con los Acuerdos de Paz, el cambio climático y la necesidad de una mayor coordinación entre regiones. Esta nueva perspectiva busca trascender la división administrativa actual de departamentos y municipios.
La descentralización se relaciona estrechamente con la autonomía territorial, la regionalización y la sostenibilidad ambiental y económica. La necesidad de integración y regionalización es evidente para abordar los desafíos asociados con los ecosistemas naturales y los sistemas productivos y poblacionales.
En la Constitución Política de Colombia se pueden identificar dos pilares clave para el ordenamiento territorial supramunicipal en Colombia: pluralidad del territorio y solidaridad, estos se alinean con el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que enfatiza la gobernanza inclusiva, la sostenibilidad ambiental y la transformación regional.
Por otro lado, los Acuerdos de Paz también ofrecen directrices importantes para el ordenamiento territorial, incluyendo la Reforma Rural Integral, la formalización de la propiedad y el ordenamiento social del suelo.
Ante la tarea de abordar la ausencia de un ordenamiento territorial supramunicipal que enfrente los retos de paz, cambio climático y convergencia regional se propone un Plan General de Ordenamiento Supramunicipal que aborda los retos actuales y aspira a lograr normas, instituciones, políticas y geografías territoriales y sociales articuladas y actualizadas, promoviendo la sostenibilidad, la equidad y la participación.
Este nuevo enfoque también aborda los problemas de corrupción y mala administración, con énfasis en la transparencia en la gestión pública.
En resumen, Colombia se embarca en un viaje para repensar su ordenamiento territorial con un enfoque supramunicipal, buscando adaptarse a los retos de la paz, el cambio climático y la convergencia regional, al tiempo que prioriza la sostenibilidad, la equidad y la participación en su desarrollo territorial.
Los tres principios que deben orientar el ordenamiento territorial (OT)
En orden de lo anterior, se identificaron los tres principios más importantes que orientarán el ordenamiento territorial para la articulación supramunicipal: sostenibilidad, equidad y participación. Se identificaron también, los tres temas transversales (principales retos de contexto nacional e internacional), que se deben enfrentar desde el OT: Acuerdo de Paz, cambio climático y convergencia regional.
A partir de estos tres principios y estos tres temas transversales, se desarrolló un proceso metodológico de árbol de problemas para identificar el aspecto central del OT actual y el objetivo general, los objetivos específicos y el plan a seguir en tres niveles, estratégico, programático y operativo, para superar el problema central e integrar los tres retos.
Problema central
La ausencia de un ordenamiento territorial supramunicipal, por causa de normas y políticas, desarticuladas sectorial y espacialmente, y desactualizadas frente a los desafíos del contexto global como el cambio climático y los movimientos migratorios. La centralización de decisiones que desconocen las particularidades y las potencialidades regionales y la débil capacidad institucional que alimenta la inaplicabilidad de las normas de ordenamiento territorial. En un marco de violencia, ilegalidad y corrupción.
Objetivo central
Consolidar, a partir de la identificación de puntos de acupuntura (entendida como pprincipios de política pública para posibles reformas o creación de instrumentos y mecanismos de planeación, gestión y financiación, así como de mecanismos de asociatividad), un ordenamiento territorial supramunicipal con normas, instituciones, políticas, geografías territoriales y sociales articuladas y actualizadas frente al contexto global, en temas de paz y cambio climático. Con descentralización de decisiones, donde el potencial regional sea aprovechado, reconociendo flujos, interdependencias y tejidos productivos. Mitigando los conflictos de suelo, haciendo adecuado el uso de los recursos frente a las exigencias normativas para el ordenamiento territorial. Con alta capacidad institucional e información del territorio, del ordenamiento territorial y transparencia en la gestión pública para evitar la corrupción y la mala administración.
Para atender el problema central se escogió como escenario de hipótesis, un enfoque supramunicipal, que entiende y aprovecha la particularidad y la necesidad de respuesta desde la integración y la recontextualización del problema y de las alternativas de solución. Para el análisis de la hipótesis y alcanzar el objetivo central, se desarrolló una metodología basada en la Teoría General de Sistemas1, que permitió entender las complejidades que abarca un ordenamiento territorial supramunicipal como un sistema abierto2.
El caso del ordenamiento territorial supramunicipal se entendió como un sistema abierto cuyos componentes fueron:
- Un marco conceptual que incluyó los tres principios, los tres temas transversales y una visión de descentralización, multiescalar con autonomía territorial y económica.
- Un problema central para atender (resultado del árbol de problemas).
- Unas entradas (marco normativo del ordenamiento territorial y el balance sobre su estado).
- Un objetivo central.
- Un procesamiento (subsistemas: multiescalar, normativo, administrativo y comportamental) desde los tres principios de articulación, los temas transversales y los asuntos de la misión.
- Unas externalidades (cuellos de botella en el ordenamiento territorial supramunicipal).
- Unos actores (de la escala supramunicipal).
- Unas salidas (respuesta al problema en términos de objetivos y niveles estratégico, de planeación y programático), que permiten identificar, los puntos de acupuntura a proponer, para responder al problema central alcanzado las seis metas identificadas.
En el nivel estratégico se proponen ocho objetivos específicos relacionados directamente con el objetivo central a lograr, desde el sistema de articulación supramunicipal:
- Institucionalidad acorde con los temas de paz y cambio climático.
- Descentralización territorial, con competencias, fuentes y recursos adecuados.
- Región supramunicipal identificada y conformada.
- Descentralización con sostenibilidad y equidad.
- Ordenamiento supramunicipal alrededor del agua.
- Descentralización tributaria.
- Institucionalidad para la descentralización supramunicipal.
- Descentralización con participación ciudadana y en el SGP.
En el nivel planeación, se proponen quince acciones enfocadas en relación con cada objetivo específico:
En reformas legales, son siete acciones:
- Políticas y normas nacionales flexibles de acuerdo con las particularidades del territorio.
- Normas de adopción de nuevos territorios.
- Normas de adopción de hechos regionales y supramunicipales.
- Normas con cartografía social, cultural y económica.
- Normas de ratificación de prevalencia de normas ambientales sobre otras para el OT supramunicipal.
- Normas de adopción del catastro multipropósito.
- Normas para la participación en cada decisión del OT supramunicipal y en el SGP.
En reformas constitucionales, se sugieren dos acciones:
- Nueva geografía para el ordenamiento territorial supramunicipal, diferente a los municipios, regiones y departamentos.
- Nuevo concepto para el reparto del SGP.
En reformas administrativas, seis acciones:
- Nueva institucionalidad para el OT supramunicipal, diferente a alcaldes, gobernadores y CAR.
- Reformas institucionales para el gobierno de nuevos territorios.
- Nueva autoridad ambiental del orden supramunicipal a partir de áreas de importancia ambiental y OT alrededor del agua.
- Reforma tributaria territorial para la autonomía supramunicipal.
- Nuevos instrumentos e institucionalidad derivados del conocimiento del territorio.
- Nuevas instancias de participación y mecanismos de información pública.
En el nivel programático, se proponen cuatro actividades, a partir de los tres principios y los temas transversales:
- Identificación de escenarios de articulación supramunicipal.
- Identificación de los temas asociados para la articulación supramunicipal.
- Identificación de cuellos de botella en temas normativos, institucionales y comportamentales.
- Propuestas de ajustes en temas normativos, institucionales y comportamentales.
Lo anterior fue soporte para plantear las seis metas propuestas:
- Normas, instituciones, políticas, geografías territoriales y sociales, articuladas y actualizadas frente a la dimensión supramunicipal.
- Instrumentos y mecanismos tributarios adoptados para la descentralización y ordenamiento territorial supramunicipal.
- Hechos regionales y supramunicipales.
- Flujos, interdependencias y tejidos productivos.
- Catastro multipropósito en la escala supramunicipal.
- Mecanismos e instancias de participación ciudadana y en el SGP acordes al Ordenamiento Territorial supramunicipal
1 Esta teoría es un enfoque que se utiliza para estudiar los sistemas, entendidos como conjuntos de componentes que interactúan entre sí para lograr un objetivo común. Todos los sistemas comparten ciertas características generales, como la presencia de componentes, una estructura y procesos que regulan su funcionamiento. (Ludwig von Bertalanffy, 1968).
2 Esquema del enfoque de sistemas abordado.