Los gobernantes y tomadores de decisiones de la descentralización fiscal en Colombia se desviaron y olvidaron los pilares conceptuales y las mejores prácticas que inspiraron la descentralización desde finales de los años cincuenta hasta mediados de los ochenta.
Diagnóstico breve: Descentralización sin resultados
El ámbito del diagnóstico
Los problemas generales del gasto público, que se observan por igual en todos los territorios y niveles de gobierno del país, inciden inevitablemente en el gasto territorializado, porque es también gasto público.
En un estado unitario como Colombia, el gasto territorial suele estar sujeto a las mismas reglas del gasto nacional y quienes toman decisiones conocen más de las políticas nacionales que de las idiosincrasias, prioridades o capacidades del territorio donde se gasta. Esto es inevitable, aunque es un rasgo centralista que se puede mitigar dando más voz a las regiones y a las comunidades.
Este artículo identifica los problemas que afectan la territorialización del gasto público. Y conecta los problemas específicos del gasto territorial con las raíces más gruesas de esos problemas, es decir, que afectan a todo el gasto público.[1] Aunque es una agenda pendiente de la fiscalidad y de la administración pública colombiana.[2]
Diagnóstico de gestión
La asignación del gasto territorial financia insumos, actividades y reportes de actividades y de gastos ejecutados. Sin metas precisas ni resultados ni rendición de cuentas a los ciudadanos. Tampoco se comparan escenarios posibles de los resultados e impactos del gasto público si hubiera seguido la trayectoria del modelo centralista que se cambió radicalmente en 1986. En Colombia, la descentralización es un dogma político-ideológico; y los dogmas impiden analizar, medir, comparar, evaluar y controlar los resultados. El análisis y la corrección del modelo y de su gestión se ven con sospecha, como si fueran apostasías, como si fueran contrarios a la descentralización.
Los conceptos, procesos, recursos, y herramientas de la descentralización se han orientado a financiar la actividad del gobierno, a vigilar la ejecución de actividades y gastos y a informar actividades cumplidas y gasto ejecutado.[3] Es el escenario atrasado de la gestión pública, en el que triunfa quien cumpla o parezca cumplir la norma; no quien entrega resultados esperados por la ciudadanía.[4]
El gasto público territorial no se convalida con la consulta de prioridades, de vulnerabilidades sentidas ni de expectativas o demandas de la población. Tampoco se canaliza según estrategias de gestión participativa gobierno-comunidad ni con alianzas que amplíen los recursos en el territorio.
El gasto central y el gasto territorial carecen de algunos de los elementos más críticos de la gestión que rinde cuentas a la población:
- Incentivos débiles o inexistentes para producir y rendir cuentas por la satisfacción de la población.
- Falta de información, de metas de calidad y de resultados priorizados por las comunidades locales[5].
- Baja capacidad del gobierno nacional para convenir, coordinar o monitorear la producción de resultados.
[1] Colombia no reconoce la disciplina del gasto público como tal. Así, de poco sirven las bibliotecas de reflexión teórica, los journal con análisis de casos, las evidencias de aprendizaje continuo o el reconocimiento de los avances en esta materia desde finales del siglo XIX.
Para dar luces sobre el gasto público, en general las misiones gubernamentales son dirigidas por fiscalistas que hacen del equilibrio fiscal la razón de ser de las finanzas públicas y el objetivo central de la intervención pública. Les es difícil ver más allá de los balances fiscales porque no comienzan con los problemas del gasto en Colombia: irrelevancia, inercia, ineficacia, baja satisfacción ciudadana, desconfianza en las promesas de planes y políticas. Como si la calidad de los servicios públicos que se demanda no importara porque lo único de lo que deben rendir cuentas el MHCP, el DNP y el gobierno entero es mantener la ecuación del equilibrio fiscal. Son ministerios de suma y resta y de proyecciones cuasi-lineales; no de financiadores de servicios para la población.
Es impresionante el contraste entre los informes de la Comisión del Gasto Público de Colombia de 2018 y la Comisión de Gasto de Chile de 2020. Merecería un estudio comparativo (ver Ministerio de Hacienda de Chile, 2020). Los especialistas colombianos se refugian y protegen su miopía provincialista con la regla “a los ministros de hacienda no nos gusta mucho el gasto público; preferimos el lado del ingreso para mantener la regla fiscal, porque al Congreso le gusta gastar y nos aprueba las reformas que elevan los recursos, no las que los recortan o los racionalizan". Paráfrasis de la intervención de nuestro exministro de hacienda en el foro sobre desarrollo de ministerios de hacienda organizado por la cooperación suiza en el MHCP de Colombia, con participación de Chile, México y Perú (ver Minhacienda, 2017). Mientras los demás países participantes se ocuparon del tema central del seminario, los colombianos hablaron de la tasa de cambio y la reforma tributaria. Del seminario quedaron ponencias escritas por responsables de la fiscalidad en cada país.
Con apoyo internacional los ministerios de hacienda y planeación de esos tres países han dedicado gran parte de la creatividad fiscal de los últimos 25 años a la columna del gasto y a corresponsabilizarse por la transparencia del gasto y por la satisfacción o insatisfacción ciudadana con los servicios públicos.
[2] Será necesario comenzar y concluir con los desafíos de los servicios, no con la regla del equilibrio fiscal. Esta es importante para la sostenibilidad; pero no es la razón de los recursos y el gasto públicos. Este cambio de chip, que ya hicieron países de altos ingresos y muchos de medianos ingresos, aún no ha ocurrido en Colombia.
[3] Así sucede con las dos mayores fuentes de transferencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales: el SGP y el SGR.
[4] Esa dirección del gasto público territorial sigue el modelo de gestión del gasto público que predomina desde la gran reorganización de las finanzas públicas, con la misión Kemmerer de 1923: un modelo de insumos financieros y recursos humanos que sustentaban la actividad de la maquinaria pública; no financiaba los servicios recibidos por la población sino las actividades del Estado. Así sigue siendo, pese a que los planes de desarrollo y el Departamento Administrativo de la Función Pública utilicen vocablos de gestión por resultados, Ley 489 de 1998 y el Modelo de Servicios MIPG, formulado en 2012 (Decreto 2482) y actualizado en 2017 (Decreto 1499).
[5] Los mecanismos que emplean los planes de desarrollo para reflejar y financiar prioridades territoriales están muy lejos de alinear recursos y demandas de las comunidades. También el Plan Plurianual de Inversiones, PPI.