El artículo presenta los fundamentos y componentes de la estrategia “Juntos por el Territorio”, una apuesta del Gobierno Nacional orientada a fortalecer la planeación del desarrollo, que reconoce la importancia del voto programático y de los procesos de balance de resultados de gestión como herramientas clave para definir proyectos de largo plazo, orientados a transformar de manera positiva las realidades de los territorios.
La estrategia es el resultado del reconocimiento de los diferentes aprendizajes adquiridos en procesos previos de acompañamiento a las entidades territoriales y de la articulación entre varias entidades del gobierno nacional con el propósito de generar sinergias que permitan armonizar agendas de desarrollo y alcanzar mayores impactos.
Con esta iniciativa, basada en los enfoques del Estado Abierto, la formación democrática, la gestión del conocimiento, la innovación pública y la cooperación intergubernamental, se pretende aportar a la cualificación de los debates públicos robustecer la democracia y posicionar nuevas formas de relación entre el gobierno nacional y los gobiernos territoriales.
Introducción
Durante 2023, el país experimentó un nuevo proceso de competencia político-electoral para elegir nuevos mandatarios territoriales, donde se debatieron distintas propuestas para orientar el desarrollo de los territorios. A la par, las autoridades locales en ejercicio vienen adelantando actividades de balance y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los compromisos adquiridos en su elección de 2019, atendiendo a lo dispuesto por la Ley 951 de 2005.
Este escenario es de vital importancia para la planeación del desarrollo del país, pues se identifican los avances y retos a nivel territorial, a la vez que se eligieron 32 gobernadores, 1.102 alcaldes, 418 diputados, 12.072 concejales y 6.513 ediles, quienes deben trazar la hoja de ruta de las entidades territoriales, considerando los temas preocupantes identificados por la ciudadanía, los procesos y proyectos que demandan continuidad y la necesidad de avanzar en los objetivos de largo plazo.
Conscientes de la relevancia de estos momentos y su incidencia en la gestión pública, desde hace algunos años varias entidades del gobierno nacional, como parte de sus obligaciones, intervienen en los procesos de cambio e inicio de las administraciones territoriales, brindando herramientas conceptuales y metodológicas que promuevan la toma de decisiones informada, el restablecimiento de la confianza en las instituciones, la importancia estratégica de los programas de gobierno como punto de partida de la planeación y el mejoramiento de los instrumentos de planificación.
A partir de los aprendizajes adquiridos, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP) y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) diseñaron una estrategia de acompañamiento a la ciudadanía, a los aspirantes a mandatarios territoriales y a las administraciones que culminan su periodo –llamada “Juntos por el Territorio"–, que busca recuperar y fortalecer el carácter estratégico de la planeación y articular a los diferentes niveles de gobierno.
Este artículo presenta los propósitos, componentes y fundamentos de “Juntos por el Territorio" y algunas reflexiones sobre su implementación. En particular, destaca el carácter iterativo de la planeación y la gestión pública territorial, la importancia que tiene rescatar los aprendizajes y saberes adquiridos por las autoridades involucradas, la necesidad de reconocer la diversidad de los territorios y de establecer un diálogo horizontal entre los diferentes niveles de gobierno.
Consta de cuatro secciones. La primera explica la estrategia “Juntos por el Territorio" y sus componentes. La segunda señala algunos antecedentes de la estrategia y sus fundamentos conceptuales. En la tercera se describen los avances en su implementación y en la cuarta se plantean algunas reflexiones y conclusiones, que pretende incentivar el debate sobre los vínculos y el diálogo entre sectores y niveles de gobierno, y la territorialización de los instrumentos de planeación y gestión del desarrollo.
La estrategia juntos por el territorio: propósitos y componentes
La estrategia es una apuesta del Gobierno Nacional que busca de manera simultánea fortalecer la planeación desde el periodo preelectoral hasta la formulación y adopción de los instrumentos de planeación territorial, promover la cualificación del debate público y el desarrollo de propuestas viables para los territorios, acordes a las necesidades de inclusión social, garantía y satisfacción de derechos básicos y avance hacia la convergencia regional.
Los enfoques adoptados por la estrategia como puntos de partida son las propuestas del Estado Abierto, la gestión del conocimiento y la innovación pública y la perspectiva cooperativa de las relaciones intergubernamentales. Las dos primeras tienen en común asumir que la información y los datos son requisitos previos para una participación más cualificada e impactante (OCDE, 2023, p. 78); mientras que la segunda plantea que la interacción entre las entidades nacionales, estas y las autoridades territoriales y entre los gobiernos territoriales debe orientarse a partir de vínculos de coordinación, colaboración mutua e intercambio de conocimientos (Pontifes, 2002).
En consecuencia, asume el reto de impulsar un cambio institucional en la relación entre la ciudadanía y el Estado y dentro de las instancias que lo integran en sus diferentes competencias y niveles territoriales. Es clave, entonces, fortalecer la comunicación dentro del Estado, entre este y la ciudadanía y los grupos de interés; así como robustecer la gestión de conocimiento y la provisión de información de calidad para la participación.
En el diseño de la estrategia se concibe que el fortalecimiento del diálogo y del reconocimiento de los actores, sus procesos y aprendizajes ayudan a crear alternativas de acción frente a los problemas públicos, construir propuestas concretas de futuro, hacer seguimiento a las acciones gubernamentales y a realizar ajustes a estas, últimas, conforme a las particularidades territoriales.
Para acompañar la transición y fortalecer a los gobiernos territoriales durante la formulación de Programas de Gobierno 2024-2027, el cierre de gestión de los mandatarios salientes, el empalme de administraciones, la formulación de nuevos Planes de Desarrollo Territorial y su seguimiento para definir y concretar objetivos de desarrollo territorial, la estrategia tomó como punto de partida el encuentro y armonización del accionar de algunas instancias del Gobierno Nacional, la articulación con otros actores, como organismos de cooperación internacional y asociaciones de entidades territoriales, y el acercamiento a la ciudadanía y a grupos de interés.
Así, para el desenvolvimiento de la estrategia se tomaron los momentos en que se estructura el ciclo de gestión pública (ver gráfico 1) y se definieron tres fases o etapas de intervención (ver gráfico 2) que incluyen actividades para fortalecer: la articulación entre actores institucionales y entre estos y la ciudadanía; la gestión de conocimiento sobre los procesos de definición y promoción de agendas de desarrollo; y la discusión de temas claves de la agenda territorial para propiciar acuerdos que lleven a definir una orientación compartida de desarrollo local y nacional, y compromisos para concretarla.
Como se identifica en el gráfico 2 en las tres fases que componen la estrategia (Programas de Gobierno, Transiciones de gobierno y formulación de Planes de Desarrollo Territorial) se incluyó la producción de contenidos orientadores, que proporcionan insumos para la acción, la ejecución de actividades en los territorios, encaminadas a reforzar la difusión de mensajes y herramientas de apoyo, y el recurso a medios digitales para ampliar la circulación de información. Además, en el proceso de diseño de la estrategia se priorizaron temas de interés en lo territorial y se plantearon recursos didácticos para activar su abordaje secuencial, desde un lenguaje claro y cercano a la ciudadanía, reconociendo la diversidad de públicos existentes al interior de esta y sus necesidades.
Así, en la primera fase, de acompañamiento a la ciudadanía y a los aspirantes a cargos de elección popular en la formulación de los programas de gobierno que se someten a consideración de los electores a nivel municipal y departamental, se contempló la creación y circulación de contenidos que recogen las directrices sobre lo que deben contener estos instrumentos, y puntos clave sobre los asuntos socialmente relevantes identificados en los diálogos vinculantes realizados para construir el Plan Nacional de Desarrollo.
En esta fase se reconocieron la importancia del voto programático y la necesidad de fortalecerlo en el primer momento de planificación del desarrollo, para fomentar la participación de la ciudadanía en la priorización de temas e iniciativas en la definición de instrumentos que contienen apuestas de desarrollo territorial, manteniendo una visión de futuro incluyente.
Como ilustra el gráfico 3, en la estrategia Juntos por el Territorio se asumió que el periodo electoral es el primer momento del proceso de planificación del desarrollo, que implica responsabilidades de la ciudadanía y de los candidatos en competencia. En el primer caso, supone examinar las propuestas en contienda, analizar su viabilidad y conveniencia, y elegir, según las preferencias, la propuesta que representa los objetivos de desarrollo territorial con los que se siente identificados.
Algunos de los retos a los que pretendían responder las acciones contempladas en esta fase son la escasa participación ciudadana en la construcción colectiva de programas de gobierno y el desconocimiento de los determinantes normativos y técnicos que se deben tener en cuenta para formular planes de desarrollo territorial por parte de algunos sectores de la sociedad civil y de aspirantes a ser mandatarios.
Lo anterior motivó la elaboración de una guía con cinco mensajes claves y una propuesta “paso a paso" para elaborar programas de gobierno, acompañada de un ciclo de webinars en los que, a modo de conversatorio y en lenguaje sencillo y cercano a la diversidad de los públicos que integran la ciudadanía, se abordan temas clave de la agenda territorial con énfasis en la importancia de la planeación por resultados.
Participar en la construcción de programas de gobierno, en la deliberación de las propuestas contenidas en estos instrumentos y en su escogencia mediante el voto permite que la ciudadanía aporte en la identificación de necesidades, la definición de problemas públicos y la adopción de propósitos orientadores de la acción pública, que se constituyen en la base para la estructuración de los Planes de Desarrollo como herramientas de programación de la gestión a realizar para materializar los objetivos de desarrollo y bienestar social que fueron adoptados como mandato popular.
Por ello es importante que la ciudadanía y quienes están interesados en ser mandatarios territoriales dispongan de insumos que les permitan reconocer el valor estratégico de los programas de gobierno y cualificar el debate político a partir del cual se estructuran los procesos de planeación del desarrollo, según lo establecido en la Ley 152 de 1994.
En la segunda fase, la intervención se orientó a apoyar los procesos de transiciones de gobiernos territoriales que se registraran en alcaldías y gobernaciones, entendidos como un ejercicio de gestión de conocimiento que implica tres etapas que inician con la elaboración de un balance sobre la gestión realizada y el logro de los compromisos adquiridos en los planes de desarrollo vigentes, con la finalidad no solo de rendir cuentas de la gestión realizada, sino de establecer los logros y retos en materia de desarrollo a partir de los cuales deben plantearse los próximos planes de desarrollo territorial y que deben ser transmitidos oportunamente en el marco de las jornadas de empalme con los equipos de los nuevos mandatarios.
En esta fase se estableció el propósito de promover un cambio cultural en la comprensión de la finalización del periodo de las administraciones territoriales y en la forma como estas deben realizar sus ejercicios internos de identificación de los resultados de su gestión y de socialización a la ciudadanía y a los siguientes gobernantes. Bajo esta perspectiva se invitó a considerar que la gestión pública no se detiene, ni puede bloquearse con el cambio de administración, pues existen múltiples procesos en curso que demandan la continuidad de las intervenciones y un tratamiento particular para evitar que no ocurran situaciones que vayan en detrimento de la prestación de bienes y servicios y de la garantía de los derechos ciudadanos.
Para ello se recurrió al desarrollo y difusión de una guía orientadora que propone, a modo de sugerencia, ocho pasos para el desenvolvimiento del proceso, así como a la elaboración de contenidos especializados, la realización de talleres a nivel departamental, con la concurrencia de representantes de los municipios pertenecientes a estas jurisdicciones, y a la transmisión de una serie de webinars temáticos. Estos cuentan con la participación de actores territoriales, representantes de entidades nacionales y expertos temáticos que comparten experiencias sobre cómo han ejecutado sus responsabilidades y plantean, a partir de sus aprendizajes, algunas recomendaciones sobre como abordar temas clave en el proceso de empalme entre administraciones territoriales.
Lo anterior se diseñó con el fin de recuperar buenas prácticas y posicionar la importancia de realizar un adecuado balance de los resultados de la gestión y de rendición de cuentas que permita proyectar acciones que produjeron resultados favorables en la creación de condiciones de desarrollo, reconsiderar estrategias que no produjeron resultados favorables para que sean consideradas por los nuevos mandatarios, e identificar los retos que se enfrentan en la gestión pública territorial.
En esta etapa, así como en todas las que comprenden la estrategia, es clave la gestión del conocimiento. En especial, que la ciudadanía y los servidores públicos conozcan las fuentes de información disponibles, la forma como interpretar los datos que suministran, su importancia en la toma de decisiones públicas y el rol que deben asumir como gestores de información y conocimiento. Por su naturaleza, en esta fase es más relevante el desarrollo de dispositivos de sistematización, análisis, salvaguarda y transferencia de información que soporte la toma de decisiones que deben efectuar las administraciones que se conformen luego del proceso electoral.
En el tránsito de la segunda a la tercera fase se encuentra la difusión de insumos que garanticen la transferencia de saberes entre las administraciones que culminan su periodo y las que inician su mandato. Entre ellos se encuentran la circulación de orientaciones y recomendaciones sobre temas estratégicos y la creación de espacios de diálogo entre administraciones y autoridades de diferentes niveles de gobierno.
La tercera fase se centra en el acompañamiento y cooperación para que los nuevos mandatarios puedan formular, con el concurso de la ciudadanía, planes de desarrollo ajustados a los compromisos adquiridos, las realidades de los territorios y a los principios del manejo responsable y eficiente de los recursos públicos, que dialoguen con los propósitos nacionales. Es en esta etapa donde se apuesta a concretar de manera concertada la territorialización del Plan Nacional de Desarrollo y las transformaciones que propone.
Para ello, se plantea la difusión de insumos de información para la planeación –fichas de caracterización territorial, orientaciones temáticas y conceptuales sobre políticas sectoriales y jornadas de diálogo entre autoridades gubernamentales de los diferentes niveles de gobierno– para avanzar en la construcción de agendas de trabajo.
Además de las fases expuestas, otro elemento clave de la estrategia Juntos por el Territorio es el reconocimiento del rol de planificadores que adquieren, en distintos momentos, los diferentes actores sociales que intervienen de manera activa en los debates electorales, así como en la concreción de las apuestas de administración y gestión de lo público en acciones específicas y en su seguimiento.
En el diseño de las tres fases y de sus acciones se establecieron mesas de trabajo intersectoriales donde confluyeron entidades del gobierno nacional –como el DAFP, la ESAP, ARN, Mininterior, APC, Mintic– que articularon sus agendas con el propósito de centrar su intervención en las necesidades y particularidades de las entidades territoriales. A estas se han sumado otras entidades en el proceso de implementación de la estrategia.
En los espacios de trabajo propuestos se ha trabajado en la armonización de la oferta institucional del Estado y en la necesidad de llegar a espacios de la geografía nacional donde resulta más complejo la disposición de herramientas para llevar a cabo los procesos de construcción, elección e implementación de agendas de desarrollo por su dispersión geográfica y limitantes de acceso a recursos tecnológicos.
Un elemento transversal acordado con las entidades involucradas ha sido el de fortalecer el intercambio de experiencias y realizar transferencia de aprendizajes a través del diálogo entre pares. Por ello, la estrategia apuesta a generar espacios de diálogo para que, a través de la confluencia de diversos saberes, se fortalezca la participación y la construcción de agendas ciudadanas que incidan en las políticas públicas y mecanismos de cooperación entre actores.
Mediante la publicación de material didáctico con orientaciones y mensajes clave, basados en aprendizajes previos, la realización de foros, la intervención en espacios de dialogo regional y local, y la activación del debate público informado sobre temas claves de las agendas territoriales, se busca acompañar a la ciudadanía, a sus organizaciones sociales y políticas, a los interesados en participar en la gestión territorial y a los servidores públicos, en la reflexión, análisis y construcción de apuestas de desarrollo, y en la preparación institucional para una efectiva transición de gobiernos territoriales que programen adecuadamente cómo concretar las visiones de futuro elegidas y armonizarlas con las agendas de otros territorios y del nivel nacional.
De este modo, la estrategia abandona la perspectiva de indicar, de arriba hacia abajo, cómo deben implementarse los procesos de planeación y seguimiento (que inician con la formulación de los programas de gobierno, continúan en su transformación en planes de desarrollo y culminan en la evaluación de sus resultados); y acoge una postura horizontal de las relaciones intergubernamentales, que reconoce el carácter político y deliberativo de la planeación del desarrollo que se pretende impulsar una perspectiva territorial para abordar los asuntos públicos y orientar el desarrollo.
En este sentido, se pretende fortalecer capacidades ciudadanas y técnicas que favorezcan que se abandone la lógica que insiste en fragmentar la realidad en sectores y divisiones administrativas rígidas durante la construcción de apuestas programáticas de desarrollo, en los cierres de los actuales gobiernos, en los empalmes de administraciones y en la formulación, adopción e implementación de planes de desarrollo. Por el contrario, se pretende promover una lectura integral de los procesos territoriales en la que se tomen como referente tanto los saberes locales, regionales y nacionales (buenas prácticas, saberes administrativos); y en la que se apueste por trabajar en función de alcanzar resultados de desarrollo.
Además, se busca fomentar la transparencia en la definición y ejecución de proyectos estratégicos para las regiones entre 2024-2028, atendiendo a los objetivos de recuperar la confianza en lo público y en las instituciones, y de garantizar la convergencia regional. Así, con las orientaciones en materia de programas de gobierno y de transiciones de gobierno, el intercambio de saberes y experiencias sobre procesos anteriores, se pretende brindar herramientas para que la ciudadanía, los mandatarios locales entrantes y salientes y los gestores públicos, puedan identificar en qué estado se encuentra la entidad territorial, tener precedentes para la toma de decisiones y para asumir la responsabilidad de la gestión de lo público.