La inversión en Investigación y Desarrollo (I+D) es esencial para mejorar la competitividad y el bienestar social del país[1]. De acuerdo con la literatura, por cada dólar invertido en I+D se generan al menos cuatro dólares en beneficios que recibe la sociedad al mejorar la calidad de vida y la competitividad en los territorios (Jones & Summers, 2020). Este retorno también se refleja en el sector productivo privado, quienes generan más I+D y pueden potenciar el desarrollo de capacidades, la transformación productiva y la transferencia tecnológica(Guellec & Van Pottelsberghe, 2000). Igualmente, la inversión pública en I+D tiene efectos positivos en el crecimiento de la productividad total de los factores, lo cual está relacionado con el uso eficiente de los recursos y conlleva a incrementos en tanto en la competitividad como en la productividad empresarial(Soete & Verspagen, 2020).
No obstante, Colombia presenta retos relevantes respecto a la inversión en I+D. Por una parte, la inversión es baja. En 2022, tan solo se invertía el 0,21% del producto interno bruto (PIB) en actividades de I+D, mientras que en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) dicha inversión estuvo alrededor del 2,71% en ese periodo(OCDE, 2023; OCyT, 2023). Por otra parte, la inversión pública en I+D está concentrada en tres sectores: Agropecuario, pesquero y de desarrollo rural (36,4%); Ciencia, tecnología e innovación (30,1%) y; Minas y energía (14,4%), el resto de los sectores nacionales invierten tan solo el 29,2% restante[2]. Además, los registros administrativos sobre ese tipo de inversión presentan problemas de calidad y precisión lo que causa un subregistro que impide medir de manera óptima la inversión pública en las actividades I+D.
Dentro del contexto descrito, una de las prioridades del Gobierno nacional es incrementar la inversión en este rubro. Específicamente, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026:
Colombia, potencia mundial de la vida fijó la meta de duplicar la inversión en I+D, con lo cual la participación de la inversión en I+D frente al PIB pasaría del 0,24% en 2020 al 0,5% en 2026. Con ese objetivo trazado, el PND definió instrumentos de política como el marco de inversión de I+D, antes denominado “marco de inversión en ciencia, tecnología e innovación (CTI)” (Ley 1286 de 2009).
Este artículo presenta el Documento CONPES 4145 de 2025:
Lineamientos de política para la implementación del marco de inversión en I+D, el cual brinda recomendaciones a las entidades del orden nacional para mejorar la inversión en I+D, que buscan incrementar el nivel de la inversión pública en I+D, mejorar su distribución y optimizar la calidad en su reporte por parte de los sectores administrativos de acuerdo con su misionalidad y autonomía presupuestal. El último asunto forma parte de la segunda fase del marco de inversión, el cual se establece como una herramienta de programación del gasto público que abarca tres etapas: (1) sensibilización sobre la importancia de la I+D y sus conceptos básicos; (2) expedición de un documento de lineamientos en la materia; e (3) identificación y reporte de actividades de I+D por parte de cada sector administrativo con el acompañamiento técnico del Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MinCiencias).
Cabe señalar que los lineamientos de política que aquí se exponen se soportan en esfuerzos normativos del país de desarrollados durante más de una década: el artículo 21 de la Ley 1286 de 2009 creó el marco de inversión de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI), pero no fue reglamentado; en 2021, mediante la Directiva presidencial 06 se definió el marco de inversión donde se establecieron montos mínimos de inversión en actividades en CTI por sector administrativo; luego, el Documento CONPES 4069:
Política Nacional de CTI 2022-2031, establece la necesidad de implementar un marco de inversión en CTI con el fin de incrementar y estabilizar la financiación para estas actividades. Por último, en 2023 el artículo 258 de la Ley 2294 de 2023 establece el desarrollo de un marco de inversión orientado a I+D.
Metas mínimas en I+D
A partir de la información histórica la inversión total y en I+D para el periodo 2017-2023, se definieron cuatro perfiles de esfuerzo en I+D que requieren acciones diferenciadas[3]. Dichos perfiles son los siguientes (tabla 1): (1)
menor tamaño, es decir, sectores con una inversión total y en I+D inferior a las medianas de ambas medidas; (2)
sobresalientes, los sectores donde la inversión en I+D es mayor a la mediana a pesar de que su inversión total es menor a la mediana; (3)
referentes o sectores con montos de inversión total e I+D superiores a ambas medianas; y (4)
alto potencial, sectores que tienen una inversión total superior a la mediana con una baja inversión en I+D (inferior a la mediana).
Como resultado de la ejecución de las metas acordadas, al final del cuatrienio se adicionarían hasta $6,4 billones a la I+D provenientes del Presupuesto General de la Nación. Una vez hecho el cálculo preliminar de la meta mínima de inversión en I+D para cada sector, el DNP adelantó reuniones bilaterales donde acordó la meta final con un horizonte temporal de cuatro años, las cuales serán validadas cada año. Por ello, la Tabla 1 resume las metas mínimas de inversión para cada sector de acuerdo con su perfil de inversión. Si bien el sector de CTI, así como el Agropecuario, pesquero y de desarrollo rural y el de Minas y energía concentran los porcentajes más altos de inversión, la tabla 1 muestra una desconcentración de la inversión pública con inversiones de sectores de todos los perfiles de inversión identificados.
Tabla 1. Meta mínima inversión I+D por sector como porcentaje del presupuesto de inversión del PGN
| Perfil de inversión | Sector | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 |
|---|
| Referentes | Agropecuario, pesquero y de desarrollo rural | 9,90 % | 10,89 % | 11,98 % | 13,18 % |
| Ambiente y desarrollo sostenible | 2,38 % | 2,39 % | 2,40 % | 2,41 % |
| Defensa nacional | 0,42 % | 0,44 % | 0,46 % | 0,48 % |
| Deporte | 0,01 % | 0,01 % | 0,02 % | 0,02 % |
| Minas y energía | 2,16 % | 2,37 % | 2,61 % | 2,87 % |
| Salud y protección social | 0,50 % | 0,55 % | 0,58 % | 0,79 % |
| Tecnologías de la información y las comunicaciones | 0,33 % | 0,36 % | 0,40 % | 0,44 % |
| Trabajo | 0,27 % | 0,29 % | 0,32 % | 0,36 % |
| Transporte | 0,04 % | 0,05 % | 0,05 % | 0,06 % |
| Sobresalientes | Ciencia, tecnología e innovación | 19,5 % | 20 % | 20,5 % | 21 % |
| Comercio, industria y turismo | 0,83 % | 0,91 % | 1,01 % | 1,11 % |
| Cultura | 2,22 % | 2,44 % | 2,69 % | 2,96 % |
| Función pública | 0,33 % | 0,39 % | 0,38 % | 0,38 % |
| Menor tamaño | Información estadística | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % |
| Inteligencia estratégica y contrainteligencia | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % |
| Interior | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % |
| Planeación | 0,11 % | 0,13 % | 0,15 % | 0,17 % |
| Alto potencial | Educación nacional | 0,015 % | 0,025 % | 0,030 % | 0,035 % |
| Hacienda y crédito público | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % | 0,01 % |
| Igualdad y equidad | 0,01 % | 0,02 % | 0,02 % | 0,03 % |
| Justicia y del Derecho | 0,01 % | 0,02 % | 0,02 % | 0,03 % |
| Presidencia de la República | 0,004 % | 0,009 % | 0,014 % | 0,019 % |
Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial del DNP (2024).
Lineamientos y recomendaciones
Respecto al nivel y distribución de la inversión pública en I+D, se recomienda a cada sector administrativo que contribuya a la meta nacional de duplicar la inversión en este rubro de acuerdo con su misionalidad y autonomía presupuestal, tal como se muestra en la figura 1. En particular, se recomienda a los sectores del perfil “menor tamaño” y “alto potencial” —los que no reportan información sobre inversiones históricas en I+D—, iniciar con un mapeo de las actividades y los proyectos relacionados a temas alineados tanto con su misionalidad como con prioridades donde pueden incluir actividades de I+D (figura 1). Por su parte, a los sectores de los perfiles “sobresalientes” y “referentes” —los que ya cuentan con experiencia previa en inversiones en I+D—, se les recomienda dar continuidad a los proyectos que están en desarrollo y enfocar sus esfuerzos a actividades asociadas a los temas definidos de acuerdo con su priorización, disponibilidad de recursos y las necesidades del país (figura 1).
En cuanto al reporte y seguimiento de la información, se sugiere a cada sector identificar en la Plataforma Integrada de Inversión Pública (PIIP) las actividades de I+D que están siendo financiadas, al igual que aquellas que potencialmente lo serán siguiendo las directrices del DNP y MinCiencias, quienes realizarán acompañamientos técnicos. Cabe señalar que la PIIP será la herramienta en la cual el DNP hará el seguimiento anual al Documento CONPES 4145.
Figura 1. Lineamientos de inversión en
I+D del CONPES 4145
Fuente: Dirección de Innovación y Desarrollo Empresarial del DNP (2025).
De esta manera, la aplicación del Documento CONPES 4145 espera aumentar los niveles de inversión en I+D, mejorar su distribución en el sector público y optimizar la calidad de su reporte. En este sentido, el marco de inversión en I+D es una herramienta de política que permite implementar uno de los ejes del PND al contribuir a la construcción de una sociedad basada en el conocimiento. Por un lado, esta herramienta prioriza la I+D como motor del desarrollo social, ambiental y económico al fortalecer las capacidades institucionales en este tipo de inversiones. Por otro lado, apoya la generación de conocimiento relevante para los territorios; fortalece la aplicación de ese conocimiento a problemas sociales, ambientales y económicos que afrontan; reconoce la necesidad de democratizar el acceso al conocimiento y mejora los mecanismos de reporte; define la trazabilidad y la evaluación del gasto en I+D de los diferentes sectores administrativos para tener una gestión pública transparente y basada en evidencia.
[1] La I+D se define como el esfuerzo creativo y organizado destinado a ampliar el conocimiento y generar nuevas aplicaciones basadas en el conocimiento existente (OCDE, 2015).
[2] Cálculos propios con datos de la SPI y COFOG.
[3] La información con la cual se realizaron los cálculos fue tomada del Seguimiento a Proyectos de Inversión del DNP y la Clasificación de las Funciones del Gobierno del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Referencias bibliográficas
- Guellec, D., & Van Pottelsberghe, B. (2000). The impact of public R&D expenditure on business R&D.
OECD Science, Technology and Industry Working Papers 2000/04.
- Jones, B., & Summers, L. (2020).
A calculation of the social returns to innovation.
- Organisation for Economic Co-operation and Development. (2015).
Manual de Frascat 2015.Guía para la recopilación y presentación de información sobre la investigación y el desarrollo experimental. OCDE.
- Organisation for Economic Co-operation and Development. (2023).
Gross domestic spending on R&D. OCDE. https://data.oecd.org/rd/gross-domestic-spending-on-r-d.htm
- Observatorio Colombiano de Ciencia y Tecnología. (2023).
Inversión en ACTI e I+D. OCyT. https://portal.ocyt.org.co/
- Soete, L., Verspagen, B. & Ziesemer, T. (2020).
The economic impact of public R&D: an international perspective.MERIT Working Papers 2020-014. United Nations University - Maastricht Economic and Social Research Institute on Innovation and Technology.