Con respecto al seminario de Planeación y Desarrollo sobre “¿Es posible lograr impacto regional con los recursos del Sistema General de Regalías?”, para observar este tema desde el proceso de construcción territorial del Estado, se hacen en estas líneas algunas reflexiones sobre las relaciones entre el Estado central y las regiones, en especial sobre la construcción histórica de la nación colombiana, con referencia a sus dimensiones territorial y política, aprovechando las ideas centrales de uno de mis libros, Poder y violencia en Colombia, que aborda el tema de uno de los aspectos del trasfondo histórico de la Violencia, que podrían ser útiles para provocar la reflexión y discusión.
1. Concepto del Estado fallido
En primer lugar, el enfoque constructivista parte de tomar distancia frente a las miradas de corte apocalíptico y catastrofista, predominantes en la opinión pública nacional e internacional, e incluso en algunos sectores del mundo académico, que hablan de Estado fallido parcial o totalmente, cooptado o reconfigurado, que ha perdido el monopolio de la fuerza. E invita a leer los conflictos violentos en una perspectiva de larga y mediana duración, que los sitúe en el proceso gradual de construcción del Estado, que se mueve en tres dimensiones, interrelacionadas, como se describen a continuación.
- Integración territorial del país: dinámicas de poblamiento y configuración social de regiones, subregiones, localidades y sublocalidades, sus relaciones mutuas y su interacción con las dinámicas económicas del conjunto de la nación.
- Articulación política de sus poblaciones: papel de las redes clientelistas de los partidos tradicionales, como confederaciones de poderes regionales y locales, que articulan las regiones y localidades con el centro político del país.
- Articulación simbólica en torno a “comunidades imaginadas" de copartidarios, los partidos como una especie de subculturas políticas, frente a la idea de “red pública", que supondría un Estado más consolidado y una comunidad imaginada de connacionales.
Este esquema resume los aportes de autores clásicos sobre la formación del Estado en los países más consolidados de Europa, sus diferencias con los casos de España y Portugal, y su aplicación a algunos países de Iberoamérica. Así, combina los aportes de Norbert Elias sobre los aspectos espaciales y políticos de los procesos de construcción estatal (Elias, 1986), los procesos de historia comparada de estos procesos en Occidente (Tilly, 1992), las relaciones entre centralización estatal y poderes previamente existentes en regiones y localidades (Mann, 1997), con la mirada etnográfica sobre los condicionamientos de la monopolización estatal de la coerción legítima (Gellner, 1977a, 1977b, 1992a y 1992b) y su proyección cultural en la creación del concepto de nación como comunidad imaginada de conciudadanos (Anderson, 1985), que es matizado por Tulio Halperin Donghi para el caso de Argentina (y para este autor en el de Colombia), que sugiere hablar de comunidades de copartidarios; y finalmente, en esta configuración se destaca el papel de los juristas, señalado de manera diferente, por Pierre Bourdieu (2002a y 2002b) y Joseph Strayer (1981).
2. Consecuencias de mirada procesual: necesidad de mirada espacial del desarrollo histórico de Colombia
La lectura combinada de estos autores llevó a la necesidad de adoptar una mirada procesual de la historia colombiana, con un énfasis en la dimensión geográfica, desde un enfoque tripolar, basado en interacción continua entre nación, regiones y localidades (a veces subregiones y localidades).
E interactivo, que tenga en cuenta los factores subjetivos, como las percepciones, preconcepciones y análisis que motivan a los agentes humanos a tomar ciertas opciones políticas frente a los problemas estructurales, que resultan de los procesos de poblamiento, integración económica, y articulación política y simbólica de los habitantes de las regiones,
Y que obligan a una mirada necesariamente interdisciplinaria, que combinan los aportes de la Geografía económica y social, con la mirada de la política desde la Sociología histórica, la Economía y la Etnografía política, para acercarse a la complejidad del desarrollo histórico de las instituciones del país.
Esto fue llevando, gradualmente, a partir de la sociología del poblamiento del país desde la comparación del trabajo clásico de Fernando Guillén Martínez, quien muestra la relación del comportamiento clientelista con las estructuras coloniales de la encomienda, resguardos y haciendas (Guillén Martínez, 1996), con los estudios de las regiones donde estas estructuras no fueron predominantes por haber sido producto de la colonización espontánea de población campesina, predominantemente mestiza, insinuadas por el trabajo pionero de Virginia Gutiérrez de Pineda sobre la familia mestiza (Gutiérrez de Pineda, 1963), pero que se confirman con los testimonios del padre Basilio Vicente de Oviedo (1930) y Francisco Moreno y Escandón, fiscal de la Audiencia (Melo, 1985).
Este énfasis en la sociología del poblamiento había sido retomado por Fabio Zambrano Pantoja años atrás, hacia 1991), aunque de alguna manera había sido puesto en relación con la violencia de los años 1950 por el estudio pionero de Germán Guzmán, Orlando Fals Borda y Eduardo Umaña Luna (1962); la idea de Paul Oquist, sobre el colapso parcial del Estado (1978); los estudios de José Jairo González, sobre la Orinoquia y Amazonia (1998a y 1998b); los de Darío Fajardo (1979) y Medófilo Medina (1986), sobre el sur del Tolima; y los de James Henderson, sobre la violencia en el Tolima (1984) y Mary Roldán, sobre Antioquia (2002).
Esta serie de estudios inspiraron muchos de los trabajos de nuestro grupo de ODECOFI del CINEP (Observatorio Colombiano para el Desarrollo Integral, la Convivencia Ciudadana y el Fortalecimiento Institucional en Regiones Fuertemente Afectadas por el Conflicto Armado), como los de Teófilo Vásquez (2011), Clara Inés García (2011), Clara Inés Aramburo (2011a y 2011b) y Omar Gutiérrez (2011a y 2011b), entre otros.
Este énfasis en la dimensión territorial de la formación del país, centrado en las dinámicas del poblamiento y de la configuración social de las regiones y subregiones, fue la base de un diálogo continuo con la historia comparada de la formación del Estado en Occidente, pues permitió contrastar la historia de los países europeos donde surgen las categorías modélicas del Estado moderno, con los casos de España, Portugal y países iberoamericanos, y algunas referencias a los casos de descolonización de África.
Este diálogo se apoya, como se ha visto, en las referencias conceptuales a Elias, Mann, Tilly y Gellner sobre la formación del Estado, teniendo en cuenta especialmente las dedicadas a los aspectos jurídicos e institucionales (Bourdieu, Strayer) y los etnográficos de Gellner, antes referidos. A esos se podrían añadir a Akhil Gupta (Gupta y Sharma, 2022 y Gupta, 2015) en la India, que permitieron enmarcar este acercamiento sociohistórico a la violencia colombiana (Frank Safford, 1992 y Marco Palacios, 2002, 2011 y 2012), Fernán E. González, Ingrid J. Bolívar y Teófilo Vásquez (2003), al lado del acercamiento etnográfico al clientelismo en Córdoba, de Gloria Isabel Ocampo (2014), y otros análisis históricos referidos a Iberoamérica, como los de François Xavier Guerra (1982, 1988 y 1989) y Fernando Escalante, sobre el caso de México (1993); Tulio Halperin Donghi (1972a, 1972b y 2003), sobre el río de la Plata, y Miguel Ángel Centeno, sobre la aplicación de las teorías de Tilly al caso iberoamericano (2002a y 2002b).
Esta comparación, que es la base de la mirada constructivista del Estado, permite discutir con los análisis de Philip Abrams (1988 y 2015), que diferencian al Estado como idea del Estado, en cuanto conjunto de agencias y proponer un acercamiento gradual y acumulativo al ideal normativo del Estado, siguiendo el enfoque posibilista de Albert Hirschman (1963 y 1971). Para Abrams, la idea de Estado es un mecanismo ideológico que enmascara y legitima la hegemonía de los grupos dominantes, ejercida por las agencias estatales; en cambio, la idea de Estado como ideal al que se debe tender, justifica los intentos reformistas que buscan, de manera gradual, acercarse al ideal de Estado soñado por los filósofos políticos y formalizado por los juristas.
En Colombia, este enfoque ha sido asumido por los análisis de Mauricio García Villegas, en sus miradas sobre la manera diferenciada como los aparatos institucionales, especialmente, el poder judicial, operan concretamente a lo largo del territorio (García Villegas, Revelo y Espinoza, 2011). Y, explica, de algún modo, la paradójica existencia del orden y la violencia, subrayado por Daniel Pécaut, que insiste en señalar que los altos niveles de violencia colombiana coexisten con cierto orden institucional y estabilidad política y económica (Pécaut, 1987).
Incluso, este acercamiento comparado podría sugerir que no estaría del todo descaminado a un intento de comparación con los casos de unificación nacional tardía, como Alemania e Italia, y con los países resultantes de la descomposición y crisis de los imperios austrohúngaro y otomano, y de la desmembración de la Rusia soviética.
3. La idea de presencia diferenciada sobre las instituciones del Estado colombiano en el espacio y el tiempo
Para concretar ya la propuesta de mirada procesual sobre la formación del Estado colombiano, el punto de partida podría ser la comparación entre la geografía de la violencia reciente, la Violencia de los años 1950 y las guerras civiles del siglo XIX, así como los procesos de colonización periférica desde la época colonial hasta las colonizaciones recientes de la Orinoquia y Amazonia.
Esta comparación llevó a relacionar los hechos violentos de las décadas recientes con los grados y momentos de la relación de las regiones con la lógica del conjunto de estas, más integradas política y económicamente, para mostrar las diferencias entre lo que se denomina, –siguiendo a Gellner, Mann y Tilly–, diferentes estilos de dominación de las instituciones estatales en el territorio: directo, por medio de una burocracia estatal profesionalizada, un ejército con el pleno monopolio de la fuerza legítima y un aparato judicial impersonal y profesional, que dirime los conflictos de acuerdo a normas previamente establecidas; e indirecto, donde la dominación del Estado se ejerce mediada por los poderes locales y regionales previamente existentes. Pues como señala Mann, la centralización estatal no suprime sino que articula, de manera diferenciada, el dominio de los poderes existentes a la lógica del Estado central. Esto explica, en buena parte, la importancia de la mediación de los partidos tradicionales, Liberalismo y Conservatismo, como confederación de grupos regionales y locales de poder, que permitían al Estado central hacer presencia en las regiones y representar los intereses de ellas frente a la institucionalidad del Estado central (González G., 1989 y 1997).
Este papel de articulación de las lógicas regionales y locales a la lógica nacional es precisamente el de entidades como Planeación Nacional, según muestran los análisis de Ana María Bejarano y Renata Segura (1996), sobre el fortalecimiento selectivo del Estado. Habría que señalar así, que esta combinación entre dominio directo e indirecto del Estado, trae como consecuencia el carácter necesariamente híbrido de las instituciones, que oscilan entre lo tradicional y lo moderno (González G., 2017 y 2020a).
Sin embargo, esta situación se complica todavía más por la existencia de regiones donde la soberanía estatal está siendo disputada por otros actores, especialmente en zonas de colonización periférica (Uribe de Hincapié, 2001), como los diferentes grupos insurgentes y paramilitares, al lado de actores de carácter básicamente criminal, pero que ejercen una especie de gobernanza criminal en algunos sitios.
Por eso, es necesario diferenciar momentos y regiones del desarrollo del conflicto armado: del momento de nacimiento de los grupos insurgentes en las zonas periféricas de la colonización campesina en el mundo andino, a su período expansivo hacia zonas más integradas a la economía y política nacionales, hasta su repliegue a zonas periféricas de la Orinoquia, Amazonia y fronteras internacionales como las de Venezuela, Ecuador y Panamá, pero también de bolsones de regiones entre el mundo andino y las costas marítimas.
Estas diferencias de las relaciones del Estado con las regiones, subregiones y localidades, junto con los diferentes momentos del conflicto, llevaron a insistir en que la violencia política no afectó de manera simultánea y homogénea a la totalidad del territorio colombiano, sino de manera diferenciada en el espacio y el tiempo, de acuerdo con el estilo y momento sobre la presencia de las instituciones estatales en las regiones y localidades. De ahí la insistencia en la idea de la presencia diferenciada del Estado colombiano en el espacio y el tiempo. Su comportamiento se combina con estilos de dominación directa, relativamente moderna e impersonal, con modos indirectos de dominación, mediados por los poderes locales y regionales con sus mecanismos clientelistas de adhesión de los pobladores, articulados de manera subordinada y desigual a la lógica del Estado nacional. Además, el dominio estatal es desafiado por otros actores, políticos o no, que le disputan su hegemonía en las zonas periféricas de colonización y las regiones fronterizas con Venezuela, Ecuador y Panamá, pero también en algunos bolsones de población, ubicados entre los mundos caribe y andino.
Esta interpretación de la vida política descansa en el reconocimiento de las consecuencias políticas de la no resolución del problema rural, como trasfondo histórico del conflicto, ya que la concentración de la propiedad de la tierra en las zonas integradas cercanas a las grandes ciudades produce la expulsión de la población campesina excedente, donde las organizaciones espontáneas de las poblaciones de algunas regiones y subregiones encuentran dificultades para integrarse al sistema político imperante, porque el influjo en ellas de activistas del Partido Comunista impide su articulación a la nación por la intermediación de las redes clientelistas de los partidos tradicionales. Más adelante, otros grupos radicalizados de jóvenes urbanos buscarán también insertarse en las tensiones de las regiones campesinas con dificultades para articularse con el sistema político del bipartidismo.
De esto se deduce, obviamente, la necesidad de un enfoque territorial de la paz, para responder de manera diferenciada a situaciones diferentes (Jaramillo, 2016), como aparece en la concepción de paz de los acuerdos de La Habana, que intentan responder a los problemas que dieron origen a las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), con una propuesta de reforma agraria integral y curules en el Congreso para los líderes de la organización guerrillera, pero también para las regiones periféricas. Por su parte, la concepción de la paz con legalidad de Uribe y Duque representa una negación de los aspectos políticos e ideológicos de los insurgentes, para centrarse prioritariamente en la inserción económica de sus poblaciones que eviten el retorno de los combatientes a la lucha armada, ya que según ellos, sus motivaciones son exclusivamente económicas, de acuerdo con el esquema de las nuevas guerras de Paul Collier (Collier y Hoeffler, 2005) y Mary Kaldor (2001).
Por otra parte, el enfoque de paz total implica ir más allá del silenciamiento de los fusiles con las estructuras centrales de las FARC para intentar dialogar con los grupos disidentes de estas guerrillas que se separaron de las negociaciones, pero también con aquellos que desertaron de los acuerdos, al tiempo que con los frentes del Ejército de Liberación Nacional (ELN), claramente de origen político, que con grupos cuyo carácter político es dudoso, como el Clan del Golfo, autodenominado como “guerrillas gaitanistas", que reclaman algún reconocimiento político, dada la gobernanza criminal que ejercen en algunos territorios.