Pensar la descentralización en Colombia es un reto aún no resuelto, pues involucra numerosas variables que no siempre es fácil integrar y hacer confluir. Una tarea a la que nos enfrentamos hoy en día es mejorar esa herramienta que puede incidir en que el país se organice en torno a la conservación y potenciación de la vida. Con este propósito, la Misión de Descentralización invitó a expertos en la materia, de diversas orillas, a pensar más allá de los límites normativos actuales y hacer propuestas audaces que contribuyan a elaborar un nuevo modelo que responda efectivamente a las necesidades de los territorios.
Es un gusto presentar en este número de la revista Planeación y Desarrollo unos resultados preliminares, nueve escritos que amplían la mirada tradicional predominante sobre el proceso de descentralización. Más allá de las pugnas por los montos y la distribución de los recursos de los sistemas de Participaciones y Regalías plantean preguntas sobre la calidad y pertinencia del gasto, los temas de política pública ignorados en el proceso y el ordenamiento territorial más adecuado para lograr la equidad, el desarrollo sostenible y la consolidación de la paz.
Estos escritos parten de la siguiente hipótesis: la arquitectura institucional es definitiva para lograr objetivos de política pública; por tanto, no se puede pretender hacerlo mejor, cubrir nuevos temas con miradas más sólidas conservando el viejo e inadecuado ordenamiento institucional territorial hoy vigente.
El presupuesto general de la nación y la malla institucional del Estado están organizados por sectores: salud, educación, saneamiento básico, agua potable, transporte, comercio, industria, minería, medio ambiente, cultura, seguridad, etc. El sistema general de participaciones privilegia los cuatro primeros sectores y para cada uno de ellos establece dosis específicas de gasto y porcentajes uniformes que deben ejecutar las entidades territoriales. De ese modo, los criterios de asignación no se adaptan a las grandes diferencias de los territorios, a sus vocaciones naturales, a sus características geográficas y ambientales, y tampoco a sus potencialidades económicas y capacidades institucionales. La rigidez, la inflexibilidad y la uniformidad del sistema niegan autonomía a los gobiernos locales a pesar de que es un principio constitucional básico de la descentralización; e impiden que el país aprecie y reconozca la diversidad y multiculturalidad que la Constitución subrayó.
Por otra parte, el sistema de financiación territorial (participaciones, regalías, crédito) asigna más recursos a las entidades territoriales en las que existen más capacidades. Así, a pesar de los billones de pesos que se transfieren anualmente desde hace 35 años, el proceso de descentralización no ha logrado cerrar de una manera perceptible las brechas de desarrollo económico, bienestar social y capacidades institucionales. ¿Cómo empezar a quebrantar una descentralización centralista, uniformadora y sectorial que no cierra brechas? Todos los escritos que aquí se presentan intentan responder esta pregunta siguiendo una pista: la importancia del ordenamiento territorial.
Para superar la dispersión y atomización de recursos y proyectos aconsejan buscar la concurrencia y la coordinación de recursos en cada territorio. Los objetivos de política se deben pactar dentro de las comunidades, con la concurrencia de entidades públicas y niveles territoriales, así como de los sectores privado y comunitario. Para cerrar brechas de desarrollo económico y social formulan propuestas de organización y financiación de vías terciarias que conecten a los mercados campesinos y vinculen a la vida nacional los territorios que están al margen de la presencia estatal, teniendo en cuentas sus especificidades.
Para descentralizar las oportunidades de desarrollo económico proponen, además, apoyarse en la geografía del desarrollo económico territorial multiescalar. Para ordenar el territorio alrededor del agua, llaman a defender los ecosistemas y a prepararse para una transición energética, que hace necesario rebasar la rígida geografía del ordenamiento político y administrativo en municipios y departamentos. Consideran que las asociaciones territoriales de diverso tipo y tamaño son oportunidades para la intervención territorial estratégica –bien sean proyectos de conectividad, inversiones para el desarrollo o el cuidado del medio ambiente– encaminada a cerrar brechas entre el campo y la ciudad y entre municipios de un mismo departamento.
La geografía de los ejércitos privados, con o sin motivación política, se suma a la minería ilegal, la praderización de los bosques y la extensión de la frontera agraria en nuestros ecosistemas estratégicos. Es imperativo un ordenamiento territorial ambiental. La financiación territorial debe premiar la preservación de la riqueza ambiental, el sistema tributario castigar las actividades que emiten gases de efecto invernadero y las autoridades locales intensificar las actividades de mitigación y adaptación al cambio climático.
Una nueva ola de descentralización se eleva como reclamo de los más diversos sectores: del centro a las periferias, de los representantes políticos hasta las organizaciones sociales, comunitarias y étnicas, pasando por la academia. Un gran acuerdo nacional es posible aquí y ahora.
Agradezco a la revista de Planeación y Desarrollo el generoso gesto de publicar esta primera serie de escritos de la Misión de Descentralización sobre los grandes desafíos y oportunidades que tiene el país, los cuales exigen rediseñar la arquitectura presupuestal, institucional y funcional de los niveles de gobierno para enfrentar los imperativos de un desarrollo incluyente y sostenible.