¿Cómo planeamos para el Cambio? Innovando en la Dirección de Gobierno, Derechos Humanos y Paz del DNP

​​​Transcurridos casi treinta años de siglo XXI, América Latina no avanza en el cumplimiento de los Objetivos del Desarrollo Sostenible. Esta situación se alimenta de una crisis civilizatoria mundial y se desarrolla en medio de la intensificación de las luchas por la democracia que, en la región, se han materializado en la llegada de gobiernos progresistas que han ampliado de diversas maneras y niveles las democracias realmente existentes.  

Para atender al mandato popular de cambio, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026: Colombia, Potencia Mundial de la Vida ha establecido la necesidad de transformar la relación entre el Estado y la sociedad en Colombia. Para el Departamento Nacional de Planeación (DNP), este propósito ha implicado una nueva perspectiva: de planear en el pasado para la eficiencia y la eficacia del gasto público, hoy se orienta hacia la planeación participativa, con miras a la construcción de paz, la vida digna y el vivir sabroso.

Con el propósito de aportar al diálogo de experiencias en el sector público, el presente artículo describe la construcción de Documentos de Política Económica y Social —en adelante documentos CONPES— liderados por la Dirección de Gobierno, Derechos Humanos y Paz (DGDHP) del DNP para analizarlos como experiencias de innovación pública, iniciativas que buscan transformar las maneras de hacer la política pública, orientadas a la apertura democrática de los procesos políticos. Así, se abordan tres casos de Documentos CONPES: Soluciones Duraderas para Víctimas de Desplazamiento Forzado, de Mejora Normativa e Indígena-Amazónico Políticas para la Vida, para describir un proceso orientado a la búsqueda de alternativas para la superación de la crisis y el fortalecimiento democrático.  

De la necesidad de innovar en lo público para superar la crisis civilizatoria

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 2025), el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible en la región presenta en un rezago notorio. Solo un 23 % de ellas estará completada para 2030, con su consecuente afectación en la garantía de derechos y en la reducción de desigualdades. Para la CEPAL (2025), la región enfrenta “tres trampas del desarrollo” relacionadas con la baja capacidad de crecimiento económico; la baja movilidad social y la “débil cohesión social” —que afecta diferencialmente las poblaciones— y una gobernanza inefectiva. Esta última trampa se relaciona con una

(…) baja capacidad para proporcionar dirección a la economía y a la sociedad, escasas competencias de gestión y ejecución, baja participación del sector privado, la sociedad civil y la ciudadanía en la formulación y ejecución de políticas, y rendición de cuentas insuficiente de las instituciones públicas. Algunas de estas características son más marcadas en ciertos territorios y gobiernos locales, lo que acentúa las disparidades territoriales (p 167. cursivas propias del autor).

En el contexto global, se asiste a la aceleración de las condiciones de depredación de la vida, que enfrentan al planeta a posibilidades reales de extinción (IPCC, 2023). Esta  crisis civilizatoria compete todos los ámbitos de la vida y tiene su origen en los antagonismos y las contradicciones del orden social vigente (Bartra, 2013).

Como señala el ex vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Álvaro García Linera, la crisis civilizatoria tiene que ver con una época liminal, entendida así: 

la ausencia de características aglutinadoras, por la muerte de los espacios de expectativas colectivas de mediano y largo plazo. (...) El tiempo liminal supone que el viejo horizonte predictivo con el que las personas organizaban, real e imaginariamente, la orientación de sus vidas a mediano plazo ha colapsado, se ha extinguido (...) (García Linera, 2021).  

Esta incertidumbre generalizada ha impactado en los regímenes políticos y en la democracia realmente existente^[1]. De acuerdo con el periódico inglés The Economist (2024), solo el 45 % de la población del mundo vive en una democracia. En Colombia, la Encuesta de Cultura Política mostró que apenas el 33,8 % de las personas encuestadas considera que el país es democrático (DANE, 2024). De acuerdo con la OCDE (2024), escasamente el 32 % de las y los colombianos declararon confiar alta o moderadamente en el Gobierno nacional, mientras que el promedio de los países miembros alcanzó un 39 %.

Las cifras anteriores, aunque parecieran ilustrar el descreimiento general de la población mundial hacia la política, no significan que la humanidad haya abandonado la esperanza en la transformación. En América Latina, cerca del 52 % de la población considera que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno (Latinobarómetro, 2024).

En ese sentido, la democracia no es un hecho acabado, sino un proceso conflictivo, político, de definición de las formas en las que las sociedades toman decisiones y planean su futuro. La lucha por la democracia ha tenido como protagonistas a las ciudadanías y las comunidades latinoamericanas que, recurriendo a la movilización social y popular, han disputado sus sentidos y sus formas, alcanzando cambios en los regímenes políticos, de diferentes niveles y con avances y retrocesos (Boron y Klachko, 2023). Así, el momento de crisis de la democracia realmente existente se refiere más bien a la disputa entre un proyecto democrático y participativo y la continuidad del proyecto neoliberal de privatización de lo político y la política (Dagnino, Olvera y Panfichi, 2008).

Los Estados latinoamericanos enfrentan dos caminos: sortear la crisis con las herramientas legadas por el pasado o explorar nuevas y formas del ser, el saber y el hacer en lo público que fortalezcan las capacidades de los Estados en la garantía plena de derechos y potencien el poder constituyente (Dussel, 2012). Esta urgencia encuentra en la innovación democrática una herramienta clave, entendida como los cambios en las formas en las que se toman las decisiones públicas y que competen los procesos y las estructuras políticas y de gobierno (Welp y Whitehead, 2011).

Con el mandato social y popular de avanzar hacia la apertura democrática, consignada en el Acuerdo Final de Paz de 2016, el Programa del Gobierno del Cambio y el PND 2022-2026 establecieron un conjunto de medidas para el fortalecimiento democrático y la construcción de Paz, a través de un nuevo contrato social, orientado a superar las injusticias y las exclusiones históricas, construir la Paz y transformar nuestra relación con el ambiente. En especial, las Bases del PND 2022-2026 establecieron una serie de medidas para fortalecer la innovación pública en un sentido democrático, orientado a fortalecer las capacidades de las entidades públicas en el marco de un Estado Abierto y desde un enfoque centrando en las ciudadanías y las comunidades y con énfasis en los territorios (DNP, 2023).

En cumplimiento de estas disposiciones y teniendo en cuenta la misionalidad del DNP, la DGDHP ha emprendido una serie de acciones que, en diversos niveles, contribuyen a innovar desde lo público para la transformación democrática. Para la DGDHP, la innovación pública significa la creación e inclusión de cambios significativos en los servicios del Estado, orientados a fortalecer la relación democrática entre el Estado, las ciudadanías y las comunidades a través de la participación ciudadana, el acceso libre a la información y el Diálogo Social. Esto a través de la exploración y prueba de nuevas ideas y un enfoque en la colaboración, la experimentación y el aprendizaje continuo (DNP, 2025).

A continuación, se detallan acciones de innovación pública que se han desarrollado en la estructuración de tres documentos CONPES, actualmente en construcción: Soluciones Duraderas para Víctimas del Desplazamiento Forzado, Mejora Normativa y CONPES Indígena-Amazónico Políticas para la Vida. Dichos esfuerzos se orientan a fortalecer al constituyente primario y su capacidad de toma de decisiones públicas, al cambio cultural en el quehacer en el sector público y a la generación de herramientas de exigibilidad de derechos. Ello aporta no solo al avance en el cumplimiento de los ODS y a la transformación democrática en Colombia, sino que también supone la construcción de alternativas a la inercia liminal y a la aparente crisis de la democracia que implica la crisis civilizatoria.

Construir documentos CONPES de manera participativa: tres casos^[2]

En Colombia, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) es el principal organismo de asesoramiento del Gobierno nacional con respecto al desarrollo económico y social del país. Su labor se materializa en los documentos CONPES, que plasman las decisiones de política pública aprobadas por el Consejo y, aunque carecen de efecto vinculante, son una herramienta clave de orientación de la política pública, por cuanto comprometen a las entidades del Ejecutivo Nacional y también pueden articular la acción con otras ramas del poder público, entidades territoriales u organismos de control (SDHP, 2024; DNP, 2025b).

Al atender a sus fines misionales la DGDHP ha privilegiado la construcción de documentos CONPES para el cumplimiento del PND 2022-2026. Durante 2024 y lo transcurrido de 2025, los diferentes equipos de las subdirecciones de Gobierno y Asuntos Internacionales (SGAI), de Paz y Derechos Humanos (SDHP) y el Grupo de Asuntos Étnicos (GAE) han aunado esfuerzos en la institucionalización de herramientas orientadas al goce efectivo de los derechos, la transformación territorial y el cierre de brechas. En las siguientes secciones se describirá el proceso, aún en curso, de tres de estos documentos, para exponer cómo estas experiencias se constituyen en ejercicios de innovación pública para la apertura democrática.

El CONPES de Soluciones Duraderas para las Víctimas del Desplazamiento Forzado

Si bien la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas fue la conquista más relevante en términos de protección y reconocimiento de la población desplazada, el Gobierno del Cambio impulsó su reforma a través de la Ley 2421 de 2024, para atender algunas insuficiencias. Así, se estableció el enfoque de soluciones duraderas y otras disposiciones de reparación integral, atención y asistencia a las víctimas del conflicto armado y actualizó la legislación al marco internacional y nacional. Según el artículo 62 de la Ley 2421 de 2024, el enfoque de soluciones duraderas está dirigido a permitir  

(…)  la superación de la situación de vulnerabilidad de la población víctima de desplazamiento forzado, de manera que puedan construir proyectos de vida digna desde una perspectiva de sostenibilidad en el tiempo y mejora de las condiciones de vida intergeneracionales.

Las soluciones duraderas competen acciones de garantía de derechos que buscan permitir a las personas desplazadas superar la necesidad de asistencia y protección específica relacionada con el hecho victimizante y no sufran de discriminación por motivo del desplazamiento. Estas pueden materializarse de tres formas: (1) una reintegración sostenible en el lugar de origen o retorno; (2) la integración local en donde las personas desplazadas buscan refugio; o (3) la integración sostenible en otra parte del país, o reasentamiento. El enfoque apunta a la gradualidad y la progresividad de procesos interinstitucionales para la superación de desigualdades e implica la participación de las poblaciones desplazadas en todas sus fases (SDHP, 2024).

Para su materialización, la SDHP construyó un borrador de CONPES de Soluciones Duraderas, con el objetivo de complementar, actualizar y fortalecer las políticas, a través de cuatro elementos diferenciales (SDHP, 2024):

• El abordaje de las necesidades especiales de las víctimas en los escenarios de retornos, reubicaciones e integración local atendiendo a las dificultades de implementación de los planes de retornos y reubicaciones, de reparación colectiva y las sentencias de restitución de tierras, entre otras.
• El desarrollo de un enfoque de área y territorial para establecer focalizaciones estratégicas en territorios que comparten características poblacionales, sociales y culturales.
• La identificación e intervención sobre los derechos menos garantizados hasta el momento para la población desplazada y la relación entre los mismos^[3], así como en las dificultades de la coordinación interinstitucional.
• El reconocimiento del fortalecimiento de capacidades sociales y comunitarias, para la garantía de la participación formal y no formal de la población desplazada.
  

La SDHP inició entre febrero y marzo de 2025 y con el apoyo de actores nacionales e internacionales^[4], una ruta participativa^[5], con el objetivo de consultar a las organizaciones de población desplazada y otros actores relevantes los contenidos del borrador CONPES y recibir aportes y propuestas para mejorar la propuesta. La tabla 1 detalla los espacios reunidos e incluye tambien las y los participantes.  

Tabla 1. Ruta participativa del CONPES de Soluciones Duraderas para Víctimas de Desplazamiento Forzado.

Fuente: elaboración propia con base en Viva La Ciudadanía (2025).

La ruta participativa logró su cometido de consultar ampliamente a la ciudadanía y las comunidades sobre el documento borrador. En total, participaron virtual o presencialmente 2.515 personas, de las cuales el 62 % eran mujeres y el 48 % hombres; además, el 48 % de las personas pertenecen a Mesas de Participación Efectiva de Víctimas, y el 52 % a otros sectores sociales, donde se destacaron las organizaciones de mujeres, de personas con capacidades diversas y de la población LGBTIQ+ (Viva la Ciudadanía, 2025).

En cuanto a los resultados de la participación, las personas consultadas aportaron tanto al refuerzo del diagnóstico de las problemáticas identificadas, como al fortalecimientos de las acciones propuestas. En general, se señaló, entre otras propuestas (Viva la Ciudadanía, 2025):

• Transversalizar los enfoques territoriales, antirracistas, de género y diferenciales, reconociendo las necesidades locales y territorializando las acciones de acuerdo con las capacidades de las organizaciones y sus territorios.
• Apoyar los proyectos autónomos relacionados con la vida digna de la población víctima, a través del fortalecimiento del tejido organizativo y comunitario.
• Reconocer las experiencias y los saberes propios de las víctimas en la superación de desigualdades.
• Vincular las acciones con la Reforma Rural Integral y la Reforma Agraria.
• Reconocer e incluir la participación formal e informal de las víctimas.
• Fortalecer las instancias de toma de decisión local de las entidades territoriales, de las capacidades de las autoridades locales para atender a las víctimas y el reajuste normativo frente a competencias del orden nacional.
• Articular los planes de desarrollo nacionales y territoriales a la política de víctimas.
• Brindar las garantías para el ejercicio del liderazgo social, la promoción de redes y alianzas entre organizaciones y el acompañamiento a la generación de recursos para la sostenibilidad.

El proceso del CONPES de Soluciones Duraderas para Víctimas del Desplazamiento Forzado significa una experiencia de innovación pública por tres aspectos principales: (1) aporta a incluir y actualizar la normativa en un nuevo enfoque que reconoce la necesidad de acciones que a largo plazo impacten en la garantía y el goce efectivo de derechos de la población víctima; (2) activó un proceso participativo, con una amplia recepción y respuesta entre los actores interesados y, especialmente, en los sectores históricamente excluidos; y (4) avanza en la inclusión de las propuestas ciudadanas y comunitarias surgidas, respetando los derechos y principios de participación y acceso a la información. 

El CONPES de Mejora Normativa

El Equipo de Mejora Normativa del DNP busca promover el uso de herramientas y buenas prácticas en la emisión de normas, para que las entidades tanto nacionales como territoriales, que además de tener  cuenta los parámetros de calidad técnica y jurídica, resulten eficaces, eficientes, transparentes, coherentes y simples. Estas acciones apuntan a fortalecer no solo la seguridad jurídica, sino también un marco regulatorio que facilite el emprendimiento, la competencia, la productividad, el desarrollo económico y el bienestar social (DNP, 2025).

Bajo este enfoque, el Gobierno del Cambio busca el desarrollo e implementación de marcos regulatorios y normativos flexibles para potenciar la tecnología y reducir riesgos sociales y económicos, a través de la expedición de una nueva Política de Mejora Normativa alineada con buenas prácticas regulatorias, la promoción de normas que apliquen Análisis de Impacto Normativo, evaluaciones ex post y consulta pública, entre otras acciones.

Con los objetivos mencionados, el Equipo de Mejora Normativa consideró en su documento de Avance conceptual (EMN, 2024), la expedición de un CONPES de Política de Mejora Normativa para:

• Generar capacidades institucionales orientadas a la mejora de la calidad de las normas.
• Fortalecer la participación y la incidencia de la ciudadanía y las comunidades en la expedición de normas.
• Fomentar un entorno regulatorio para responder efectivamente a las necesidades poblacionales y territoriales.
• Articular los esfuerzos de las entidades nacionales y territoriales e impulsar la coordinación y al diálogo entre las entidades, la sociedad civil y los actores interesados.

Con base en la identificación preliminar de la problemática por resolver, de sus causas y consecuencias, el ENM activó una serie de mesas técnicas con la participación de organizaciones de la sociedad civil al igual que de expertos y expertas para nutrir el diagnóstico y recoger las propuestas ciudadanas.  Las mesas se desarrollaron entre julio y agosto de 2024, en donde se indagó por los siguientes asuntos:

• La problemática principal de expedición y evaluación de las normas en Colombia
• Los principales factores legales, institucionales, administrativos, económicos y sociales que ocasionan esa problemática y los actores involucrados.
• Los objetivos y las acciones por desarrollar para lograr subvertir las condiciones problemáticas.
• Las oportunidades de mejora de la coordinación y la colaboración entre las entidades nacionales y territoriales, las ciudadanías y el sector privado para implementar una Política de Mejora Normativa.

En las mesas participaron 51 personas, de las cuales el 47 % eran mujeres y el 53 % hombres. Los resultados de las mesas y de las propuestas de quienes participaron arrojaron propuestas de identificación de la problemática entre las que cabe resaltar las relacionadas con dificultades en la recolección de datos para identificar desigualdades o impactos diferenciados en las poblaciones; la falta de coordinación regulatoria y de capacidad técnica y de análisis; la replicación inadecuada de modelos regulatorios extranjeros; el bajo impacto e inefectividad de la participación ciudadana y variaciones entre los niveles nacionales y territoriales.

En cuanto a los factores causales, se resaltan la baja gestión del conocimiento, la poca coordinación interinstitucional y capacitación y formación de funcionarios y funcionarias, a la cual se suma la ausencia de prospectiva y de participación efectiva de actores interesados. Por último, con respecto a propuestas preliminares de solución, se propuso promover la participación transversal de actores, ciudadanías y entidades para la mejora de las prácticas regulatorias, fortalecer los procesos tanto de capacitación como de formación de servidores y servidoras públicas, integrar equipos interdisciplinarios en el proceso regulador, promover la adaptación y flexibilización de las normas, establecer parámetros de calidad normativa, desarrollar instrumentos tecnológicos para analizar los procesos regulatorios, entre otras.

En suma, el proceso de construcción de un CONPES de Política de Mejora Normativa constituye un ejercicio de innovación pública por tres aspectos.  (1) Acerca la comprensión de la mejora normativa en el proceso de democratización del Estado, al entender la necesidad de normas contextuales, pertinentes y dirigidas a la garantía de derechos fundamentales; ello implica que al mejorar el proceso de expedición de las normas también se contribuye a transparentar los procesos públicos y a cualificar la participación de las ciudadanías. (2) Contempló un proceso de diálogo con actores relevantes, para conocer sus experiencias y articular propuestas para atender a las necesidades en materia de mejora normativa. (3) Contiene en sus avances preliminares la identificación de problemáticas que, a partir del enfoque adoptado, surgen de la reflexión y el diálogo con actores.

En la segunda parte de este artículo, se ahondará en el tercer caso referido al CONPES Indígena-Amazónico Políticas para la Vida y se presentarán algunas reflexiones surgidas en perspectiva comparada y en clave de retos para el Cambio en Colombia.

[1] Con esto, nos referimos a la democracia liberal como modelo de “mejor gobierno posible” y como forma dominante de conducir la vida en sociedad, expresada en regímenes políticos particulares (García Linera, 2024). En suma, se trata de los regímenes políticos que asumen el ejercicio de la política como un procedimiento mercantil y que se sostiene sobre la subsunción del poder constituyente al poder constituido (Dussel, 2012).

[2] Este apartado está construido con base a los documentos preparatorios y de trabajo elaborados por el Equipo de Derechos Humanos de la SDHP, el Equipo de Mejora Normativa de la SGAI y por el Grupo de Asuntos Étnicos, facilitados para efectos de este artículo. El reconocimiento y el agradecimiento para las y los servidores públicos de la DGDHP.

[3] Vivienda y Hábitat, Generación de Ingresos, Tierras y Desarrollo Rural, Salud y Educación, y Reconstrucción del Tejido Social.

[4] La Corporación Viva la Ciudadanía, la Agencia de las Naciones Unidas para los Refugiados, el Departamento para la Prosperidad Social y la Unidad para las Víctimas.

[5] Disponible en el portal participando.co​

Referencias

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Boron, A. y Klachko, P. (2023). Segundo turno. El resurgimiento del ciclo progresista en América Latina y el Caribe. Instituto Nacional de Formación Política (INFP) de MORENA.

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Dussel, E. (2012). Democracia participativa, disolución del Estado y liderazgo político. Cuadernos del Movimiento Vol. II. Ed. Tinta Roja, Tinta Negra. CDMX.

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