La Misión de Descentralización está en la etapa final de un proceso que ha tenido la participación de entidades del Gobierno nacional, la academia, los gobernantes locales, los parlamentarios, las organizaciones sociales, los gremios y los representantes de las comunidades étnicas.
Las dificultades analíticas comienzan por precisar qué es la descentralización, y continúan con temas tan complejos como la tipología de los municipios y departamentos, el nivel de autonomía, el balance entre funciones y recursos, las relaciones intergubernamentales, el cierre de brecha, la aceptación de la heterogeneidad regional, la definición de una tipología para los departamentos y los municipios.
Algunos de los temas relevantes sobre los cuales ha trabajado la Misión son:
1. Reconocimiento de la heterogeneidad
Más del 90 % de los municipios del país pertenecen a las categorías 5 y 6. Este hecho muestra que la taxonomía existente no diferencia entre municipios. Es importante que la Misión logre una clasificación que, efectivamente, ponga en evidencia la heterogeneidad municipal. La Misión es autónoma, y está en proceso de precisar las variables determinantes de la clasificación.
Independientemente de las conclusiones de la Misión, habría que comenzar reconociendo la singularidad de Bogotá. Después se podrían agrupar Cali, Medellín y Barranquilla. Los siguientes grupos deberían considerar a las ciudades capitales. Y, posteriormente, a los demás municipios, que son la mayoría. Para ellos, estudios previos que se han realizado en el país ofrecen algunos criterios básicos. El Informe de Desarrollo Humano, Colombia rural (PNUD, 2011), muestra que entre el campo y la ciudad no hay una ruptura, sino una relación de continuidad que depende de las densidades y las distancias a las localidades de mayor tamaño. Los municipios más lejanos y menos densos son más rurales que los más cercanos y más densos. Este es el índice de ruralidad (IR). La combinación de distancias y densidades es una buena proxy de otras dimensiones como la capacidad fiscal e institucional de los municipios. Además, se ha encontrado que la proximidad a las aglomeraciones se manifiesta en mejores condiciones de vida (Angulo, 2015).
Dada la importancia que han ido adquiriendo los temas ambientales, el IR se podría complementar teniendo en cuenta los activos ambientales (AA) del municipio, como los bosques, las selvas y los ríos. Dos municipios con igual IR se diferenciarían por sus potencialidades ambientales.
Una categorización que agregue el índice de ruralidad y los activos ambientales (IR+AA) es fácilmente comprensible, y puede ser un instrumento de política pública muy útil.
2. Recursos tributarios
Los impuestos generales del orden nacional siempre pueden crecer. Con el riesgo de ser simplista, en la literatura se ha llegado a dos consensos. Por un lado, se dice que los recursos tienen que aumentar[1] y, por el otro, se afirma que la estructura tributaria tiene que ser progresiva. Este diagnóstico es compartido por investigadores nacionales e internacionales[2].
Se podría decir que el camino más expedito para mejorar la financiación de los servicios sociales es el aumento de los impuestos generales. Aunque esta afirmación parece obvia, no sobra reiterarla. Dada la baja tributación que existe en el país, queda un amplio margen para aumentar los impuestos.
En la reflexión colombiana se mantiene una dicotomía entre los recursos locales y los nacionales. Esta segmentación no es conveniente porque no facilita la concurrencia de fuentes.
El fortalecimiento de las finanzas locales tiene impactos relevantes en la cobertura y calidad de los servicios sociales. Si las ciudades grandes y medianas mejoran sus ingresos propios, el gobierno nacional puede distribuir mejor los recursos nacionales.
3. Autonomía fiscal
La Misión se ha estado preguntando por las potencialidades fiscales de los municipios. Las cuatro ciudades más grandes del país (Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla) podrían tener mayor autonomía fiscal, y deberían tener la capacidad de fijar impuestos. También se debe tener presente que las ciudades grandes e intermedias no han aprovechado los instrumentos que les permiten la captura del mayor valor derivado de las dinámicas urbanas. No se han utilizado las potencialidades fiscales que ofrece la Ley 388 de 1997 (Ley 388 de 1997).
Además del predial y del ICA se deben buscar otras fuentes de recursos: derechos de edificabilidad, mejoramiento de la participación en plusvalías, primas de localización.
La situación fiscal de los departamentos es precaria. No tienen posibilidades de generar ingresos. Sus posibilidades de acción en materia fiscal son muy limitadas. El panorama es completamente diferente al de los municipios que pueden recurrir a las alternativas fiscales que les ofrece la Ley 388 de 1997.
Sería conveniente proponer alguna fuente estable de recursos, de tal forma que los departamentos puedan cumplir tareas relevantes, sobre todo en aspectos que tienen que ver con el ordenamiento del territorio. La Misión está estudiando alternativas para obtener recursos provenientes de alguna fuente que sea estable. Se podría pensar en algún porcentaje del impuesto a la renta, al IVA e, incluso, al predial.
Estos ingresos adicionales les permitirían a los gobernadores definir proyectos regionales de impacto estratégico, y coordinar inversiones y acciones que comprometan a varios municipios.
4. Cierre de brechas
Los mayores recursos, de los municipios y de los departamentos, deben contribuir a cerrar brechas. Este es un asunto que preocupa, con razón, a Darío Restrepo, el director de la Misión. En el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida" (Ley 2294 de 2023), se le da relevancia a la convergencia regional, pero este propósito únicamente se logra si las asignaciones presupuestales por departamento cambian de manera sustantiva.
Las ciudades y departamentos de las zonas Andina y Caribe, deben transferirle recursos a los departamentos del litoral Pacífico y de la Orinoquía y la Amazonía. Y la razón que justifica esta transferencia tiene que ver con la sostenibilidad: el agua que consumen las ciudades depende de la conservación de los activos ambientales. Sin bosques no hay agua, y las ciudades serían inviables.
Las asignaciones de recursos entre las diversas jurisdicciones se han realizado, sobre todo, teniendo en cuenta criterios poblacionales. Esta lógica ha aumentado la brecha entre regiones, y por esta razón es necesario cambiarla, de tal manera que los activos ambientales sean un principio determinante para recibir transferencias de la nación y de las ciudades.
5. El cambio en el Sistema General de Participaciones (SGP)
En Colombia las formas de financiación de servicios, como la educación y la salud, son muy diversas. Por ejemplo, el Sistema General de Participaciones (SGP) financia la educación preescolar, básica y media. Los impuestos generales financian al SENA y a las universidades. Estas fuentes no son únicas, sino que se combinan con otras, como ingresos propios y contribuciones parafiscales, etcétera.
Los gastos que se destinan a la educación y a la salud son insuficientes, así que se necesitan recursos adicionales. Y estos montos tienen que provenir de la conjunción de varias fuentes.
Para reformar el SGP se deberían tener criterios como:
a. Diferenciar los departamentos del área Andina y del Caribe de los del Pacífico, la Orinoquía y la Amazonía. A los primeros se les podría asignar los recursos por capitación. Y, a los que tienen riquezas ambientales, el principio de asignación no debería tener relación con el número de personas, sino con las potencialidades ambientales.
b. La capitación es el principio rector de la distribución de las transferencias que se ha considerado de manera explícita, en normas como las leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007, pero ha tenido numerosos dificultades para aplicarse. En la distribución de los recursos sigue predominando una lógica de oferta, y no de demanda, como lo exigiría la capitación. Las inflexibilidades institucionales son numerosas3.
c. Si las ciudades aprovechan las potencialidades de la Ley 388 se pueden modificar las transferencias del SGP de manera sustantiva. Una capitación equitativa implica reducir las transferencias a ciudades que tienen capacidad de generar ingresos, para aumentar los recursos a los municipios que tienen limitaciones estructurales para mejorar sus recursos propios.
d. Se deberían eliminar los porcentajes fijos. Colombia se ha equivocado al introducir porcentajes fijos y arbitrarios en normas constitucionales. Y cada vez que se piensa en una reforma se cae en la tentación de proponer nuevos porcentajes. Estas inflexibilidades obstaculizan la discrecionalidad que debería tener todo proceso de planeación.
e. Se le debe permitir a las ciudades grandes e intermedias que distribuyan los recursos entre educación, salud, acueducto, etc., como consideren conveniente, sin necesidad de asignar en función de porcentajes fijos.
[1] En Colombia los impuestos representan un 20 % del PIB, en Francia el 44 %. Comparado con los países de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), la tributación colombiana es muy baja.
[2] El estudio contratado por el gobierno de Duque comparte estos dos principios (CBT, 2021). Desde la perspectiva del gasto se llega a conclusiones similares Estos estudios coinciden en la necesidad de incrementar el tamaño del Estado (Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Ministerio de Hacienda y Fedesarrollo, 2017).
3 Ver, por ejemplo, Piñeros Luis (2016) del BID. Este trabajo pone en evidencia las numerosas dificultades que se han presentado para consolidar la capitación. Además, muestra las bondades que tendría su aplicación. Desde su punto de vista, la capitación se expresa en un gasto más eficiente. La Comisión del Gasto también manifestó su simpatía por la capitación, y la asoció de manera directa con la eficiencia del gasto. Se propone, entonces, llevar la capitación hasta sus últimas consecuencias. El resultado final será de eficiencia y equidad. Esta última entendida de la misma manera que la Comisión de Gasto. Hay equidad, si el Gini del ingreso disponible (ingreso bruto menos impuestos y subsidios) es inferior al Gini del ingreso inicial.