Con el fin de dar respuesta a la solicitud de concepto presentada por la DDU, previamente conviene delimitar el objeto de consulta, mediante el planteamiento del problema jurídico a resolver en los siguientes términos:
Atendiendo lo dispuesto en el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto y en la Ley 546 de 1998: ¿Es posible efectuar el traslado de recursos del porcentaje asignado legalmente a VIS RURAL para VIS URBANA en este momento de la vigencia fiscal?
Para dar respuesta al anterior interrogante, en primer lugar, se realizará una breve exposición sobre los criterios de interpretación que se deben usar al momento de aplicar las leyes a casos particulares. Esta revisión comporta gran relevancia, dado que el fundamento de hecho que da lugar a la solicitud de concepto es la propuesta de gestionar un "(…) 'traslado de recursos' [de VIS Rural], en el mes de mayo, por valor de 250 mil millones de pesos para financiar el programa 'Mi Casa Ya' [el cual tiene un marco de acción urbano] (…)", aplicando lo dispuesto en la Ley 546 de 1998, modificada en lo pertinente a través de la Ley 1114 de 2006. Con lo anterior y como segundo componente del concepto se dará respuesta a lo solicitado por el área técnica.
Con respecto al primer punto, es pertinente señalar que, por disposición del Artículo 26 del Código Civil "(…) los funcionarios públicos en la aplicación de las leyes a casos particulares y en los negocios administrativos las interpretaran por vía de doctrina, en busca de su verdadero sentido (…)". Para estos efectos, a través de los Artículos 27 a 32 de la misma norma, se fijan los criterios que deben orientar esta interpretación por vía de doctrina.
Así, en el Artículo 27 del Código Civil que trata sobre la interpretación gramatical dispone que "(…) cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu". Lo establecido en la anterior disposición supone que, en aquellos eventos en que el contenido literal de una norma sea claro, su sentido no debe desatender su tenor literal.
Esta afirmación encuentra sustento en lo expresado por el Consejo de Estado a través del concepto 2194 de 2013 en donde se indicó entre otras cosas, lo siguiente:
"(…) de este artículo 27 se desprenden al menos dos reglas. La primera indica que la forma básica de acercarse al sentido de una norma es a través del lenguaje o las palabras que ella utiliza, de modo que si su sentido es claro no debe desatenderse su tenor literal para consultar su espíritu; como ha señalado la jurisprudencia, el lenguaje es un instrumento para el intercambio de pensamientos entre los seres humanos y la construcción de la cultura jurídica, de modo que el contenido literal de las normas debe ser suficiente para su comprensión fácil y lógica por parte de sus destinatarios. (…)".
Asimismo, mediante el Artículo 30 del Código Civil se establece que, "(…) el contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía (…)".
Lo anterior quiere decir que, una disposición legal que forma parte del cuerpo normativo de una ley, o que se integra a un determinado ordenamiento jurídico, no puede ser interpretada de manera individual y aislada, esto es, como si las demás disposiciones del cuerpo normativo al que pertenece, y que le son afines, no existieran. Lo que se impone en estos casos, es una interpretación armónica, sistemática y coherente, que impida la distorsión de aquella disposición cuyo sentido se trata de precisar.
Bajo este razonamiento, debe ser analizada la propuesta de gestionar un "(…) 'traslado de recursos' [de VIS Rural], en el mes de mayo, por valor de 250 mil millones de pesos para financiar el programa 'Mi Casa Ya' [el cual tiene un marco de acción urbano] (…)", la cual, para la DDU, no se ajusta a la dispuesto en el Artículo 29 de Ley 546 de 1998, modificado por el Artículo 1 de Ley 1114 de 2006.
Por lo anterior, resulta necesario revisar el contenido de la citada norma a fin de señalar el alcance literal de la misma. De manera puntual la disposición establece lo siguiente:
"(…) ARTICULO 29. DESTINACIÓN DE SUBSIDIOS PARA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL. <Párrafo 1o. con el título modificados por el artículo 1 de la Ley 1114 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> De conformidad con el artículo 51 y el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Nacional, de los recursos del Presupuesto Nacional se asignará una suma anual como mínimo equivalente a un millón cuatro mil novecientos uno (1.004.901) salarios mínimos mensuales legales vigentes, con el objeto de destinarlos al otorgamiento de Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural. La partida presupuestal de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recorte presupuestal.
Para dar cumplimiento al artículo 51 de la Constitución Política de Colombia las entidades del Estado o de carácter mixto, que promuevan, financien, subsidien o ejecuten planes de vivienda de interés social subsidiable, directa o indirectamente diseñarán y ejecutarán programas de vivienda urbana y rural, especialmente para las personas que devengan hasta dos (2) salarios mínimos y para los desempleados. Dichos programas se realizarán en distintas modalidades en los términos de la Ley 3a. de 1991.
PARAGRAFO 1o. <Parágrafo modificado por el artículo 1 de la Ley 1114 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> El Gobierno destinará anualmente el 20% de los recursos presupuestales apropiados para VIS rural. Al final de cada vigencia si no se hubiese colocado el total de los recursos en la vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana. (…)". (Subrayado propio).
Así las cosas, de la literalidad de la citada norma es posible afirmar lo siguiente: (i) La correspondiente Ley de PGN debe contener una partida destinada al otorgamiento de Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural; (ii) para la asignación efectiva de estos recursos las entidades públicas o mixtas que señala la norma deben diseñar y ejecutar programas de vivienda urbana y rural, (iii) el 20 % de la correspondiente partida se debe destinar al financiamiento de subsidios de VIS Rural, (iv) si al finalizar la respectiva vigencia no se han comprometido la totalidad de los recursos destinados al subsidio de VIS Rural, el remanente, esto es la parte que queda o sobra, se debe destinar al subsidio de VIS Urbana.
Conforme con lo explicado, es claro que los recursos de VIS Rural que pueden ser destinados a financiar la demanda de vivienda urbana son aquellos que quedan o sobran de la referida partida del 20 % luego de que se ha colocado o invertido en programas de vivienda rural en el transcurso de la vigencia fiscal. De igual manera, el contenido literal de la norma permite establecer que el citado uso de recursos solo se puede realizar al final de la respectiva vigencia fiscal, sin que existan excepciones sobre otro momento de la vigencia en que proceda la citada operación, ni tampoco otorga competencia para la emisión de certificaciones para anticipar excedentes sin que transcurra la vigencia fiscal.
Adicionalmente, conviene subrayar, que esta operación se puede realizar hasta antes del 31 de diciembre de la respectiva vigencia, dado que en virtud del principio de Anualidad", contemplado en el Artículo 14 del Decreto 111 de 1996, así como en los Artículos 346, 347, 348 y 349 de la Constitución Política," [e]l año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción".
Con todo lo anterior, se estima que, la propuesta de hacer un traslado de recursos por valor de 130 mil millones de pesos provenientes de productos relacionados con vivienda rural para financiar el programa Mi Casa Ya, cuyo marco de acción es urbano, no se ajusta a lo dispuesto en el parágrafo 1 del Artículo 29 de la Ley 546 de 1999, modificado por el Artículo 1 de la Ley 1114 de 2006, ya que si bien esta norma habilita hacer uso de recursos de VIS Rural en demanda de vivienda urbana para estos efectos se deben cumplir las siguientes condiciones:
- De los recursos asignados en la respectiva Ley de Presupuesto General de la Nación (PGN) que se destinan al otorgamiento de Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural, resulta obligatorio apropiar un porcentaje del 20 % para subsidios de VIS Rural, destacando que en todo caso la Ley 546 de 1999 modificada por la ley 1114 de 2006 no establece excepciones sobre la posibilidad de apropiar recursos por un porcentaje inferior al señalado.
- Bajo este supuesto, las entidades que ejecutan programas de VIS Rural, deben adelantar las acciones encaminadas a colocar o invertir el porcentaje de recursos previamente señalado en dichos programas a efectos de dar cumplimiento al propósito legal señalado en la literalidad del parágrafo 1º del Artículo 29 de la Ley 546 de 1999, modificado por el Artículo 1 de la Ley 1114 de 2006 .
- En este sentido, es menester no perder de vista que las entidades competentes, aún cuentan con siete meses de la vigencia fiscal actual, para gestionar la ejecución de estos recursos en programas VIS rural, motivo por el cual, no es procedente que estas certifiquen durante la vigencia la no ejecución de recursos para adelantar la operación planteada por el MVCT. Adoptar esta medida desconocería el alcance de la norma toda vez que la misma exige la colocación o inversión efectiva de recursos en VIS Rural durante la respectiva vigencia. Adicionalmente bajo la literalidad de la norma en análisis no se observa la viabilidad jurídica para la emisión de una certificación que anticipe a la finalización de la vigencia fiscal, la existencia de excedentes del porcentaje obligatorio destinado a VIS Rural.
- Si con posterioridad al desarrollo de las gestiones relacionadas en el numeral anterior existieren remanentes de estos recursos, estos podrán ser destinados a la financiación de la demanda de vivienda urbana. En todo caso, está operación solo podrá adelantarse en el tramo final de la respectiva vigencia fiscal.