Tal como lo dispone el artículo 340 de la Constitución Política, el Consejo Nacional de Planeación (CNP) es una instancia de planeación de carácter consultivo cuya función principal es servir de foro para la discusión del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Paralelo a ello, a nivel territorial la mencionada norma dispuso la creación de los Consejos Territoriales de Planeación (CTP) al establecer que las entidades territoriales tendrán Consejos de Planeación según determine la ley.
En línea con lo anterior, el artículo 35 de Ley 152 de 1994 dispone que los CTP desempeñan las mismas funciones definidas para el CNP, en cuanto le sean compatibles, razón por la cual nos remitimos al artículo 12 de la Ley analizada, que dispone:
"Artículo 12º.- Funciones del Consejo Nacional de Planeación. Son funciones del Consejo Nacional de Planeación:
- Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
- Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales con los Consejos Territoriales de Planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política.
- Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan.
- Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del Plan.
- Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el Gobierno.
Parágrafo. - El Departamento Nacional de Planeación prestará al Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento."
A partir de lo anterior, es posible afirmar que los CTP son instancias de planeación que representan espacios de discusión para la posterior aprobación de los instrumentos de planeación que guiarán la acción de las autoridades territoriales, teniendo como principal función emitir concepto no vinculante a los planes de desarrollo.
Respecto a esta última función, es pertinente señalar lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 152 de 1994:
"Artículo 39.- Elaboración. Para efecto de la elaboración del proyecto del plan, se observarán en cuanto sean compatibles las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo deberá tenerse especialmente en cuenta lo siguiente:
(…)
5. El proyecto de plan como documento consolidado, será presentado por el Alcalde o Gobernador a consideración de los Consejos Territoriales de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.
En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa deberá enviar copia de esta información a la respectiva corporación de elección popular.
6. El respectivo Consejo Territorial de Planeación deberá realizar su labor antes de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentado ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan.
Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, considerará surtido el requisito en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los Concejos y Asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
Parágrafo.- Las disposiciones de este artículo se aplicarán respecto de la máxima autoridad administrativa y corporación de elección popular de las demás entidades territoriales." (Negrita propia).
En este sentido, la referida ley establece el deber de los CTP de emitir concepto sobre el proyecto de plan de desarrollo correspondiente; sin embargo, no contempla ninguna sanción frente a la no entrega del mismo dentro del término establecido para ello. Tan es así, que el legislador señala que si transcurrido el término establecido, el respectivo CTP no se hubiese pronunciado sobre el proyecto del plan, se entenderá surtido este requisito.
Por otra parte, a los CTP en el numeral 3° del artículo 24 de la Ley 388 de 1997, les ha confiado la función de rendir concepto y formular recomendaciones a los planes de ordenamiento territorial, definidos como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones, y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
En este sentido, las funciones que cumplen estos Consejos son de carácter consultivo, y representan una instancia de discusión de carácter permanente tanto en el proceso de aprobación de los planes de desarrollo como en las modificaciones que le fueran realizadas. Al respecto, la Corte Constitucional ha confirmado esta tesis, al manifestar que:
"(…) la realización del principio de participación consagrado en la Carta Política exige que la actuación del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, como instancias para la discusión del plan de desarrollo, se garantice no sólo en la fase de aprobación sino también frente a las modificaciones del Plan, lo que le otorga a dichos consejos permanencia institucional para el cumplimiento de su función consultiva".
En consecuencia, la función consultiva de los CTP no se agota en la fase de discusión del Plan, sino que se extiende a las siguientes etapas relacionadas con su modificación.
Además, el artículo 17 del Decreto 028 de 2008 le asigna a los CTP la función de expedir un concepto técnico semestral sobre el nivel de cumplimiento del Plan de desarrollo:
"Artículo 17. Presentación de metas. La administración municipal y/o departamental presentará ante el Consejo Municipal o Departamental de Política Social y el Consejo Territorial de Planeación, las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios definidas en los respectivos planes sectoriales, a alcanzar anualmente y durante el respectivo período de gobierno, conforme con la política que defina el Ministerio Sectorial respectivo.
El Consejo Territorial de Planeación realizará seguimiento semestralmente a las metas fijadas, emitirá concepto y recomendará a la administración territorial los ajustes necesarios en caso de incumplimiento de los compromisos. Para este efecto, la entidad territorial correspondiente entregará la información requerida." (Negrita propia).
Ahora bien, en cuanto a su composición, el artículo 34 de la Ley 152 de 1994 dispone que los CTP del orden departamental, distrital o municipal, estarán integrados por las personas que designe el Gobernador o el Alcalde de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, de acuerdo con la composición que definan las Asambleas o Concejos, según sea el caso. Así mismo, se indica que los Consejos Territoriales de las nuevas categorías de entidades territoriales que se creen en desarrollo de la constitución vigente, estarán integrados por las personas que designe su máxima autoridad administrativa, de las ternas que presenten las correspondientes autoridades y organizaciones.
Cada corporación administrativa define los grupos, organizaciones, sectores y minorías étnicas de su respectiva entidad territorial que conformarán el CTP y lo hace mediante acuerdo municipal u ordenanza departamental, según sea el caso. Sin embargo, como mínimo deberán estar integrados por delegados de los sectores económicos, sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios, de acuerdo con lo señalado en el referido artículo. Los territorios indígenas también pueden conformar Consejos Consultivos de Planeación, los cuales deben estar integrados por sus autoridades y representantes de todos los sectores de su comunidad.
En cuanto a su naturaleza jurídica, se destaca que los CTP no cuentan con personería jurídica ni poseen autonomía administrativa ni patrimonial. Por ello, para garantizar su funcionamiento, la Ley 152 de 1994 estableció que tanto el Departamento Nacional de Planeación como las dependencias equivalentes de las entidades territoriales deben garantizar los recursos requeridos por el Consejo respectivo para realizar su labor.
Lo anterior, lo corrobora la sentencia C-524/03 de la Corte Constitucional, al señalar:
"Ellas (las normas) contienen una obligación para el Departamento Nacional de Planeación y las dependencias de planeación de las entidades territoriales, que no es facultativa ni discrecional, de brindarles el apoyo administrativo y logístico indispensable para su funcionamiento."
De ahí que, la autonomía funcional de los CTP, como instancia de planeación, está ligada a las condiciones necesarias para atender eficientemente su objeto misional y no al reconocimiento de personería jurídica y presupuesto propio