Los recursos de las regalías se han consolidado como una de las fuentes de inversión más importantes para proyectos de inversión de los entes territoriales desde la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011. Para el caso de los municipios, las regalías representan el doble de lo que se recauda a través de los impuestos de industria y comercio y el impuesto predial; y para los departamentos, las regalías representan más de diez veces lo recaudado por el impuesto de licores (Banco de la República - CEER, 2014).
Resulta innegable la gran importancia de las regalías las cuales, a su vez, tienen el fin de lograr el desarrollo social, económico y ambiental de los entes territoriales —como lo ordena el Acto Legislativo 05 de 2019— y de reducir los índices de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas —como lo ordena la Ley 2056 de 2020—. No obstante, el pasado 26 de agosto de 2024, el director del Departamento Nacional de Planeación, Alexander López Maya, reveló ante el país unos hallazgos en el Sistema General de Regalías (SGR) con ocasión de la investigación que realizó la Subdirección General del Sistema General de Regalías (SGSGR) en la cual se detectó un riesgo inminente sobre los recursos de las regalías debido, entre otros, a cinco factores: (1) concentraciones de recursos en entes territoriales y otros ejecutores, (2) proyectos de inversión inconclusos, (3) proyectos de inversión con su programación vencida, (4) proyectos de inversión con todos los contratos suspendidos por irregularidades administrativas, jurídicas y financieras, (5) proyectos de inversión reportados como terminados, pero con su porcentaje de avance físico inferior al 85 %.
El presente artículo busca desarrollar de forma sucinta, pero detallada, la descripción de los hallazgos encontrados del SGR. Además, realiza algunas observaciones sobre los grandes retos que enfrenta nuestro país en materia de regalías con relación a los compromisos internacionales en materia de descarbonización de la economía y de lucha contra el cambio climático en el marco de la Agenda 2030 y la COP 16.
En mérito de lo expuesto, el presente artículo se dividirá de la siguiente forma: (1) ¿Qué son las regalías?, (2) ¿Cómo se distribuyen las regalías?, (3) Concentración de recursos de regalías en los últimos 7 años, (4) Alerta sobre los fondos mixtos, (5) Hallazgos evidenciados en los 19.393 proyectos de inversión financiados con recursos del SGR y (6) La finitud de los recursos de regalías y la necesidad de buscar nuevas fuentes de financiación para los entes territoriales.
Las regalías, al contrario de lo que dispuso la Corte Constitucional en Sentencia C-489 de 2023 al declarar inconstitucional la prohibición de la deducibilidad de las regalías en el impuesto de renta, no son un costo de producción de las empresas autorizadas para la explotación de hidrocarburos y minerales, sino que corresponden a una participación del Estado en las utilidades que se generan al explotar recursos naturales no renovables del subsuelo. Es decir, en Colombia, según los artículos 322 y 360 de la Constitución, el subsuelo y los recursos naturales no renovables son propiedad del Estado, por lo que la explotación de dichos recursos causa a favor de este una contraprestación económica a título de Regalía a la cual tienen derecho las entidades territoriales para la consolidación de proyectos estratégicos que contribuyan al desarrollo social, a la transformación territorial y al cierre de brechas1 en el segundo país más desigual de América Latina al presentar un coeficiente Gini de 0,546 en el año de 2023 (DANE, 2024).
Cada dos años el Congreso de la República aprueba el presupuesto del Sistema General de Regalías que es distribuido en un 92,5 % en favor de los entes territoriales en recursos de inversión, el 4,5 % en favor del ahorro y el 3 % en favor de la administración del Sistema. Para el último bienio (2023-2024) el presupuesto del SGR ascendió a $29,9 billones, según lo dispuesto en el artículo 1.o de la Ley 2279 de 2022.
Estos recursos de inversión, por mandato de lo dispuesto en el Acto Legislativo 05 de 2019 y la Ley 2056 de 2020, son administrados bajo un complejo sistema de cuentas conformado por diferentes conceptos de gasto, asignaciones y beneficiarios, a saber: (1) el 20 % corresponde a asignaciones directas para los departamentos y municipios en donde se adelanten actividades de explotación de recursos naturales no renovables o en donde funcionen puertos desde donde sean transportados minerales, hidrocarburos; además, los municipios extractivistas cuentan con una participación adicional del 5 %; (2) el 15 % corresponde a la inversión local en favor de los municipios más pobres del país según su índice de necesidades básicas insatisfechas; (3) el 34 % corresponde a la inversión regional de los entes territoriales; (4) el 1 % corresponde a la inversión para la conservación de áreas ambientales; (5) el 10 % corresponde a la inversión en ciencia, tecnología e innovación; (6) el 7 % corresponde a la inversión para la paz durante 20 años, según lo ordenado por el Acto Legislativo 04 de 2017; (7) el 0,5 % corresponde a proyectos de inversión de los municipios ubicados en la ribera del río Magdalena; (8) el 2 % corresponde a recursos de funcionamiento y operatividad del Sistema; (9) el 1 % para la operatividad del Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control del Sistema; (10) el remanente será destinado al menos en un 50 % en favor del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) y el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet); (11) el 20 % del total de los recursos generados por mayor recaudo será destinado para entidades territoriales extractivistas o que cuenten con un muelle en donde sean transportados recursos naturales no renovables, y (12) los proyectos financiados con el 5 % de mayor recaudo del SGR serán definidos por el Gobierno nacional. (Congreso de la República, 2020).
Con base en lo establecido, es claro que el SGR cuenta con una compleja distribución legal de las regalías en favor de todos los entes territoriales del país, las cuales son taxativas en el marco de lo dispuesto de la Ley 2056 de 2020.
Concentración de recursos de regalías en los últimos siete años
Desde el año 2017 al año 2014, en el SGR han sido aprobados 19.393 proyectos de inversión por un valor de $68,54 billones de los cuales, solo el 55 % de los recursos fueron aprobados en 2021 a 2023 con un total de $38 billones2, los cuales representan los años de mayor aprobación de recursos de la historia del SGR.
Figura 2. Comparación de los años aprobación de recursos de la historia del SGR, 2017-2024
*Cifras en miles de millones de pesos
Fuente: elaboración propia con base en datos del SGSGR.
En los últimos siete años los 19.393 proyectos de inversión han impactado 14 áreas no municipalizadas, 32 ciudades capitales y 1.071 municipios, de los cuales, se destacan Puerto Gaitán, Valledupar, Villavicencio, Bogotá, Yopal, Becerril, Acacías, La Jagua de Ibirico, Arauca, Riohacha, Montería, Mocoa, Arauquita, Barrancas, Ciénaga, Manaure, Albania, San José del Guaviare, Aguazul y Barrancabermeja, por ser los municipios con mayor asignación de recursos aprobados en el SGR con un total de $11,7 billones en 2.156 proyectos de inversión3.
Al comparar los municipios que cuentan con mayor asignación de recursos del SGR en los últimos años con la medición del índice de pobreza multidimensional (IPM) tomado del Sisbén con corte al mes de septiembre de 2024, encontramos que, a pesar de contar con una gran asignación de recursos de regalías, 14 de los 20 municipios siguen contando con altos niveles de pobreza multidimensional: IPM de Valledupar: 27,49 %; IPM de Becerril: 45,30 %; IPM de La Jagua de Ibirico: 37,66 %; IPM de Montería: 35,19 %; IPM de Riohacha: 59,23 %; IPM de Albania: 35,97 %; IPM de Barrancas: 35,09 %; IPM de Manaure: 73,03 %; IPM de Ciénaga: 36,53 %; IPM de Barrancabermeja: 31,73%; IPM de Arauca: 40,63 %; IPM de Arauquita: 29,72 %; IPM de Mocoa: 43,35 % e IPM de San José del Guaviare: 29,41 % (DNP, 2024).
Los porcentajes del índice de pobreza multidimensional —tomados del Sisbén— de los anteriores 14 de los 20 municipios con mayor asignación de regalías, resultan preocupantes debido a que los proyectos de inversión no han contribuido de forma significativa en el desarrollo social, económico y ambiental de los municipios mencionados como orienta el primer inciso del artículo 361 de la Constitución Política de 1991, lo cual se refleja en los altos niveles de pobreza que no han permitido lograr una equidad social como lo ordena el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 20564.
En el mismo sentido, al revisar la distribución de los recursos del SGR desde la perspectiva de los ejecutores se puede observar que, según Gesproy, los 19.393 proyectos de inversión por valor de $68,54 billones, han sido ejecutados por 1.714 ejecutores distribuidos de la siguiente forma: (1) los municipios han ejecutado 12.581 proyectos por valor de $26 billones, lo cual corresponde al 38 %; (2) los departamentos han ejecutado 2.030 proyectos por valor de $21 billones, lo cual corresponde al 30 %; y (3) los otros ejecutores como lo son los fondos mixtos, las agencias de infraestructura y los esquemas asociativos municipales, han ejecutado 4.782 proyectos por valor de $22 billones, lo cual representa el 32 %.
Alertas sobre los fondos mixtos
Sobre los otros ejecutores que administran más recursos del Sistema General de Regalías que los propios departamentos, resulta relevante destacar una de las alertas evidenciadas en los últimos meses con ocasión de la investigación realizada por la Subdirección General del SGR sobre los fondos mixtos, los cuales se han convertido en unos de los mayores ejecutores con posterioridad de la expedición de la Ley 2056 de 2020.
Los fondos mixtos son constituidos con base en lo descrito en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, el cual establece la posibilidad de constituir personas jurídicas en asociación entre entidades públicas y personas jurídicas particulares, con el fin de desarrollar actividades de interés público que se enmarquen en la naturaleza de las asociaciones civiles.
Ahora bien, estos Fondos de carácter mixto cuando cuentan con participación mayoritariamente pública, el régimen de contratación aplicable al ser entidades descentralizadas indirectas es el establecido en el Estatuto General de Contratación y Administración Pública según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 (Colombia Compra Eficiente, 2024). No obstante, en la actualidad, fondos mixtos como el Fondo Mixto para la Promoción de la Infraestructura, el Desarrollo Integral y la Gestión Social Sierra Nevada y el Fondo Mixto para la Promoción del Deporte, el Desarrollo Integral y la Gestión Social —que cuentan con participación mayoritariamente pública con participación de la Alcaldía de la Paz, Cesar y la Gobernación del Valle, respectivamente—, no se han acogido al Estatuto General de Contratación y Administración Pública y cuentan con régimen privado de contratación en desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 80 de 1993, lo cual causa un grave riesgo para los recursos del SGR debido a que ejecutan $1,5 billones en 268 proyectos de inversión.
Para reflejar la gravedad de los hallazgos evidenciados por la Subdirección General del SGR, solamente el Fondo Mixto para la Promoción de la Infraestructura, el Desarrollo Integral y la Gestión Social Sierra Nevada, que fue constituido con $5 millones, hoy está ejecutando $844.000 millones por fuera del Estatuto General de Contratación y Administración Pública.
Hallazgos evidenciados en los 19.393 proyectos de inversión financiados con recursos del Sistema General de Regalías
Con ocasión de la investigación realizada por la Subdirección General del SGR, han sido identificados hallazgos de irregularidades en más de 2.000 proyectos de inversión financiados con recursos de regalías.
Como se indicó al comienzo de este artículo, en los últimos siete años, han sido aprobados 19.393 proyectos de inversión por valor de $68,54 billones del Sistema General de Regalías, de los cuales existen 12.106 proyectos reportados como terminados en el aplicativo Gesproy, por valor de $28,86 billones, 6.631 proyectos están en ejecución, por valor de $37,35 billones y 656 proyectos, se encuentran aún sin contratar por valor de $2,33 billones (Subdirección General del Sistema General de Regalías , 2024).
Ahora bien, de los 12.106 proyectos reportados como terminados, la Dirección de Seguimiento, Evaluación y Control de la Subdirección General del SGR encontró puntos para destacar, son ellos: (1) 277 proyectos de inversión, por valor de $1 billón, fueron reportados como terminados a pesar de que no cumplieron con la totalidad del alcance; (2) 58 proyectos de inversión, por valor de $228.000 millones, fueron reportados como terminados a pesar de que las entidades territoriales decidieron no continuar con la ejecución de las obras por irregularidades técnicas, jurídicas y administrativas; y (3) 2.133 proyectos de inversión, por valor de $3,5 billones, no registran en el aplicativo Gesproy acta de terminación y entrega de satisfacción de la obra (Subdirección General del Sistema General de Regalías , 2024).
Respecto de los 6.631 proyectos en ejecución, la Dirección de Seguimiento, Evaluación y Control de la Subdirección General del SGR encontró que 2.094 proyectos de inversión, por valor de $12 billones, no cumplieron con sus objetos y obligaciones contractuales, así: (1) 1.497 proyectos de inversión, por valor de $9 billones, tienen vencido su plazo de ejecución, (2) 301 proyectos de inversión, por valor $1 billón, cuentan con todos los contratos suspendidos por irregularidades técnicas, jurídicas y/o administrativas; y (3) 296 proyectos de inversión, por valor de $2 billones, presentan su plazo de ejecución vencido y cuentan con todos los contratos suspendidos por irregularidades técnicas, jurídicas y/o administrativas.
De igual forma, la Dirección de Seguimiento, Evaluación y Control de la Subdirección General del SGR ha visitado en los últimos 5 meses 845 proyectos de inversión, por valor de $9,8 billones, de los cuales han sido reportados como críticos 158 proyectos de inversión por valor de $1,66 billones debido a que los mismos presentan: (1) deficiencias del SGR como la contratación con contratistas no idóneos, (2) ausencia de clarificación de los predios en donde se van a realizar las obras, (3) deficiencias de estudios y diseños, (4) ausencia de pólizas, patrimonios autónomos y permisos de construcción necesarios, (5) presunta pérdida de recursos por indebido manejo de los anticipos al no constituirse patrimonios autónomos como lo ordena la Ley 1479 de 2011, (6) solicitudes de adición de recursos a proyectos que ya están terminados, (7) contratos suspendidos por más de un año, (8) uso de materiales inadecuados para las obras, (9) abandonos de los proyectos por parte del ejecutor, (10) financiamiento de obras con fuente SGR de proyectos que ya habían sido realizados y (11) destinación de los recursos para obras no contempladas en los proyectos de inversión5.
A partir de lo descrito hasta este punto, resulta preocupante que los mandatos establecidos en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política de 1991 y que los objetivos y fines del SGR establecidos en la Ley 2056 de 2020, no se estén cumplidos en, al menos, 2.094 proyectos de inversión que debieron garantizar la reducción de la pobreza, el cierre de brechas y la transformación territorial tanto de los municipios como de los departamentos.
Hoy, nos encontramos ante un gran reto como Nación: reorientar el buen curso de la inversión de los recursos de las regalías, lo cual implica establecer un sistema que permita realizar un seguimiento en donde confluyan los entes de control, el Departamento Nacional de Planeación, la Fiscalía General de la Nación y la ciudadanía a través de las juntas de acción comunal y las veedurías. De igual forma, resulta un menester imperativo garantizar que los ejecutores de las regalías sean específicamente los municipios y los departamentos, ello con el fin de que sean los mismos entes territoriales, bajo el principio de la autonomía territorial, los que destinen los recursos de inversión de las regalías en favor de su población, lo cual implica terminar con la figura de otros ejecutores que hoy ejecutan más recursos que los mismos departamentos.
La finitud de los recursos de regalías y la necesidad de buscar nuevas fuentes de financiación para los entes territoriales
Lo expuesto hasta este punto describe algunas de las grandes dificultades que enfrenta el SGR al abordar la concentración de los recursos de regalías, presuntos hechos de corrupción dentro del Sistema y el incumplimiento de los fines constitucionales y legales de las regalías en el desarrollo social y la reducción de pobreza. Sin embargo, el mayor problema que enfrentan las regalías resulta ser otro: la finitud de los recursos y la necesidad de descarbonizar la economía del planeta con el fin de combatir los efectos adversos del cambio climático y dar cumplimiento a los compromisos de la Agenda 2030.
El compromiso climático del país se centra en la reducción del 51 % de las emisiones de gases de efecto invernadero al año 2030, lo cual implica la reducción de las emisiones generadas por el sector minero-energético que representan el 33 % de dichas emisiones. Lo anterior significa que, progresivamente, los recursos provenientes de las regalías van a ser cada vez menos al reducir la explotación del subsuelo en búsqueda de minerales e hidrocarburos.
De no reducir las emisiones de gases de efecto invernadero enfrentaríamos, de lejos, el mayor pasivo contingente de Colombia, ya los efectos provenientes de las emisiones podrían llegar a generar un impacto en la actividad económica equivalente al 4,4 % del PIB6. Ahora bien, a pesar de que el costo de implementar la agenda climática no es menor, hacerlo traerá beneficios económicos netos por un valor de USD 7000 millones entre 2023 y 2050 y un mayor crecimiento e ingresos de los hogares para 2050 por un valor estimado en USD 92.000 millones7, lo cual representaría para los entes territoriales una gran oportunidad al aprovechar nuestras bondades ambientales que nos ubican como el segundo país más biodiverso del mundo (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2019)
El objetivo de la Conferencia de las Partes (COP16) —por llevarse a cabo entre el 21 de octubre y el 1 de noviembre del 2024 en Cali—, radica en que los Gobiernos revisen el estado de la implementación del Marco Global de Biodiversidad. Esta COP permitirá consolidar el liderazgo regional en la promoción de una mayor ambición en los temas de la agenda ambiental global y la búsqueda de una financiación sostenible para conservar y tomar decisiones efectivas que fortalezcan las relaciones positivas entre la biodiversidad y las actividades productivas. Colombia ha decidido que el título de la COP 16 sea ''Paz con la Naturaleza". Esta decisión de la diplomacia ambiental es una oportunidad única para ratificar los grandes esfuerzos del país por lograr una unidad latinoamericana que impulse una coalición global para combatir el cambio climático y descarbonizar la economía mundial; por lo tanto, resulta necesario restructurar la lógica de la inversión de los recursos provenientes de la explotación de la naturaleza que hoy nos advierte serias consecuencias.
En Colombia se moviliza anualmente el 0,3 % del PIB para la acción climática y de biodiversidad, con un 74 % desde el sector público y con un foco principal en mitigación lo cual nos indica la importancia estratégica de fortalecer el financiamiento de la adaptación y la biodiversidad para una transformación integral, usando todas las fuentes de recursos con las que contamos en un escenario de convergencia regional donde podamos aportar al país proyectos estratégicos que reduzcan los niveles de pobreza multidimensional y de pobreza monetaria como hasta hoy lo hemos venido logrando bajo el actual Gobierno y, para ello, contar con los entes territoriales como aliados nos permitiría usar de forma eficiente los recursos del SGR de la mano de los recursos del Presupuesto General de la Nación para cerrar brechas y evitar contar con más desplazados ambientales en nuestro país.
Breves conclusiones
Como se ha podido observar a lo largo del presente artículo, el SGR atraviesa serios problemas en la ejecución de los recursos de inversión al identificar: (1) grandes concentraciones de recursos en cabeza de entidades ejecutoras que carecen de idoneidad para ejecutar los recursos de las regalías, (2) grandes concentraciones de recursos en cabeza de entes territoriales que no han logrado disminuir los índices de pobreza multidimensional de su población, (3) proyectos de inversión inconclusos, (4) proyectos de inversión con su programación vencida, (5) proyectos de inversión con todos los contratos suspendidos por irregularidades administrativas, jurídicas y financieras, (6) proyectos de inversión reportados como terminados pero con su porcentaje de avance físico inferior al 85 % y (7) un complejo escenario a futuro debido a la finitud de los recursos de las regalías y a los compromisos de descarbonización de la economía en el marco de la Agenda 2030. Por lo tanto, resulta un imperativo menester para el Congreso de la República, realizar las modificaciones a la ley que permitan mejorar el Sistema de Seguimiento, Evaluación y Control para evitar los hallazgos identificados por la Subdirección General del SGR que demuestran sus debilidades ante la corrupción y frente a la ineficacia de los mandatos del artículo 361 de la Constitución y de la Ley 2050 de 2020 al no lograr reducir los porcentajes de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas de la población que deben ser una prioridad en la ejecución de las regalías.
Resulta urgente que los entes de control y la Fiscalía General de la Nación avancen de forma decidida y celeridad en las investigaciones de las múltiples denuncias y reportes sobre irregularidades en la ejecución de los recursos de regalías.
En suma, debemos idear nuevas fuentes de financiación para los entes territoriales, con el fin de permitirles ser menos dependientes de los recursos de las regalías, pues estos son finitos y fruto de la explotación exacerbada del subsuelo que hoy tiene al mundo en una grave crisis climática que, de no tomar correctivos, puede aniquilar la existencia misma de la humanidad. Por ello, las conclusiones de la próxima COP 16, por llevarse a cabo en Cali, Valle del Cauca, son vitales para definir el derrotero como Nación que debe orientar la salvaguarda de las vidas de las generaciones actuales y futuras, de la fauna y de la flora y de la biodiversidad de nuestro país que resulta ser el mayor activo de todas y todos los colombianos el cual hasta hoy ha pasado inadvertido.
1 Datos suministrados por la Subdirección General del Sistema General de Regalías.
2 Datos tomados del aplicativo Gesproy del Departamento Nacional de Planeación. El Gesproy es una herramienta de gestión y control preventivo creada a partir del análisis de la información registrada por las entidades ejecutoras de recursos del Sistema General de Regalías (SGR).
3 Datos suministrados por la Subdirección General del Sistema General de Regalías.
4 “Artículo 2. Objetivos y fines. Conforme con lo dispuesto por los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, son objetivos y fines del Sistema General de Regalías los siguientes:
(…)
2. Propiciar la adopción de mecanismos de inversión de los ingresos minero-energéticos que prioricen su distribución hacia la población más pobre por encima de otros criterios y contribuya a la equidad social y la promoción de la diversidad étnica cultural".
5 Datos suministrados por la Subdirección de Seguimiento, Evaluación y Control del Sistema General de Regalías de las visitas adelantas a proyectos de inversión entre mayo y septiembre de 2024.
6 Datos suministrados por la Dirección de Ambiente y Desarrollo Sostenible del Departamento Nacional de Planeación.
7Ibidem.
Bibliografía