El PNDH continuó el trabajo adelantado por la MISIÓN SOCIAL en el desarrollo y aplicación de conceptos, metodologías e indicadores a partir de los cuales fuese posible fortalecer las capacidades para formular, ejecutar y evaluar las políticas sociales, sobre los pilares construidos por la Misión. Los principales aportes se relacionan a continuación:
Conceptos y Metodologías
Pobreza
Se han realizado esfuerzos dirigidos a precisar el concepto de pobreza como un concepto dinámico de múltiples dimensiones, que permite conocer las condiciones de riesgo de las personas, sensible a las variaciones coyunturales sin perder la perspectiva estructural.
Han promovido el debate académico y técnico sobre el tema, adelantado estudios y diseñado metodologías para su cuantificación, basada en mediciones de indicadores compuestos de valores continuos, entre los cuales se encuentran el ICV y el I-Sisben.
A partir de la Constitución de 1991, el país optó por una definición de pobreza distinta de la medición del ingreso, orientada a medir las condiciones de vida con indicadores como los de necesidades básicas insatisfechas.
La obligación de atender primero a las poblaciones con mayores necesidades hizo indispensable contar con mediciones que permitieran focalizar las inversiones del Estado, de acuerdo con los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad que se aplicaban en el caso de la seguridad social.
A partir de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica de 1993 y de la Encuesta de Condiciones de Vida de 1997 la Misión desarrolló una concepción de pobreza multidimensional y diseñó e implantó como instrumento de medición el Índice de Condiciones de Vida.
Gestión y evaluación de programas sociales
Dado que en los programas sociales la mayor parte de los impactos sobre la sociedad son de mediano y largo plazo, se hace importante el diseño de metodologías para su gestión y evaluación.
Además proceso de evaluación y seguimiento de la política social es lógicamente la expresión de un juicio de valor sobre los resultados logrados por unas instituciones encargadas de llevar a cabo unos programas que producen bienes y servicios sociales.
La misión y posteriormente el PNDH definieron tres etapas en el proceso de seguimiento y evaluación de estos programas: i) definición de programas, ii) ejecución y proceso, y iii) el impacto.
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Definición de programas. Los programas deben tener como característica principal la cuantificación, además deben ser pertinentes, consistentes y factibles. La pertinencia se alcanza definiendo logros a alcanzar. La consistencia establece vínculos entre resultados esperados de cada programa, subprograma o proyecto, con un producto final de un sector social. La factibilidad es, en general financiera o institucional.
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Ejecución y proceso. La evaluación de gestión busca calificar el proceso de producción de los servicios por parte de las instituciones. El seguimiento que se hace durante el período del plan al menos una vez al año, es la evaluación de gestión: en ella se analiza el proceso de producción de los servicios sociales. La evaluación de estos servicios se hace en términos de eficacia, medida según el cumplimiento de las metas; en términos de eficiencia, medida según la utilización de los recursos financieros y la aplicación de talento humano; la productividad, en términos de la relación entre el resultado logrado y las personas y recursos físicos y financieros utilizados para producirlos; la suficiencia, medida con dos indicadores el avance en la cobertura, que mide la suficiencia frente a la necesidad y el cumplimiento integro de la meta, que mide la suficiencia frente al compromiso anual.
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Impacto. La evaluación de impacto analiza y valora los resultados en términos de productividad es decir el resultado logrado ponderado por su calidad, se mide por la cobertura de los programas sociales comparados con la cobertura universal deseable y con la propuesta como meta de mediano y largo plazo por los planes.
Para la evaluación y seguimiento de los programas no basta, sin embargo, con tener una cuantificación del resultado, si bien éste es el primer paso para su definición.
Es necesario también cuantificar los insumos o recursos que se utilizan para producir cada resultado y se debe identificar la institución responsable de utilizar los recursos en procura de obtener el efecto sobre la población.
Como proceso, la evaluación tiene cuatro elementos: una medición científica, unos criterios de valoración que se expresan como estándares deseables, unas instituciones responsables de los resultados, una unidad encargada de hacer las mediciones y un proceso de valoración que califica los resultados medidos frente a los esperados.
Desarrollo humano
La misión adoptó la definición del bien-estar asociada a utilidad y satisfacción por una en la que el espacio para la elección es clave. Tener bienestar es ser mas libre y una sociedad es más desarrollada si logra un mayor bien-estar para sus ciudadanos. El desarrollo humano es el proceso de ampliación de opciones de la gente.
Partiendo de esta nueva forma de definir el bienestar, el desarrollo se evalúa en un espacio más amplio que el de los ingresos. El ingreso es tan solo un medio que no necesariamente mejora las condiciones de vida de la gente.
La visión que toma el PNUD, y que adoptan tanto la Misión como el PNDH, hace énfasis en la calidad de vida, la expansión y el uso de las capacidades humanas, no únicamente por la evolución del Producto Interno Bruto. Además se diferencia de otras concepciones como la de necesidades básicas y las de bienestar en la concepción provisión de bienes y de beneficiarios.
Esta forma de definir el desarrollo valora la libertad política, social, económica y cultural, el sentido de la comunidad, y las oportunidades de ser creadora y productiva, el respeto por si mismo y los derechos humanos. El desarrollo humano no se agota en el logro de capacidades. Tiene que ver, además, con el proceso de procurarlas de manera equitativa, participativa y sostenible.
Calidad en la educación
Se han analizado las pruebas de logro educativo y factores asociados realizadas por el Ministerio de Educación y por la Secretaría de Educación de Bogotá. Las conclusiones muestran que: i) es pertinente e importante evaluar los logros de las instituciones; ii) los logros dependen de la calidad del colegio; iii) las evaluaciones sirven para plantear soluciones; y iv) se puede hacer seguimiento a los logros de las instituciones.
Instrumentos
Mediciones de pobreza
Se consideraba que, dadas sus limitaciones, los métodos e indicadores que se venían utilizando para la medición de la pobreza: línea de pobreza, necesidades básicas insatisfechas y una combinación de ambas, o Método Integrado de Pobreza; debían ser mejorados.
Línea de Pobreza – LP: En relación con LP se considera que su alcance es limitado por presentar cuatro inconvenientes: i) incluir un parámetro fijo (la relación entre los gastos en alimentos y el gasto total) que desconoce los cambios en el comportamiento del consumidor que se van presentando a medida que su ingreso aumenta, ii) no considera los activos (físicos y humanos) de las familias. El ingreso mensual es un flujo y no un stock.
La LP capta el ingreso corriente, pero no informa sobre el ingreso permanente, iii) las personas sesgan la información de ingreso, los pobres y los ricos mienten por razones diversas y, iv) la LP es una medida ordinal y discreta, porque solamente permite clasificar a las personas entre pobres y no pobres.
Necesidades Básicas Insatisfechas – NBI: Con la medida del NBI, se logró un avance metodológico al incluir una valoración de algunos activos; sin embargo, enfrenta dos limitaciones: i) incluye pocas variables y ii) es un índice ordinal discreto.
Método Integrado de Pobreza – MIP: El MIP es una nueva medida que no soluciona ninguna de las dificultades señaladas, ya que al ser una yuxtaposición de LP y NBI, se agregan las dificultades y limitaciones de ambas medidas.
Índice de Condiciones de Vida – ICV: La misión buscó un acercamiento a la pobreza que partiera de la definición de necesidades básicas insatisfechas, pero con una perspectiva más amplia. El concepto se denominó como Índice de Condiciones de Vida – ICV, que se puede calcular con los datos disponibles en las encuestas de hogares del DANE.
El ICV informa sobre el grado de vulnerabilidad de las personas o los hogares y permite determinar cuales son los aspectos que merecen especial atención en la política pública, con el fin de mejorar los activos físicos y humanos de las familias. Además por ser una medida cardinal y continua permite establecer los distintos rangos para la selección de los beneficiarios de acuerdo con la necesidad de los distintos programas sociales.
Las propiedades del ICV son:
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Se aproxima más a un concepto de capacidades y realizaciones que a ingresos. Ya que valora los activos físicos y humanos de los hogares y prescinde del ingreso corriente.
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Puede medir el bien-estar social de manera mas adecuada que el NBI, por incluir mayor número de variables.
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Se aproxima a una medida de estándar de vida relativo, teniendo en cuenta la situación de las demás familias, gracias al algoritmo de estimación.
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Es una medida cardinal y continua, por tanto no se separa entre pobres y no pobres.
I–Sisben
Se desarrolló el I–Sisben como herramienta para la focalización del gasto público en la población más pobre y su medición siguió los mismos criterios del ICV, haciendo ajustes a las variables que se deben incluir y en el sistema de construcción de los puntajes y las ponderaciones por variables, de acuerdo con las necesidades específicas de la focalización.
Índice de Calidad de Vida de la Niñez ICVN
De acuerdo con la definición de riesgo para la población infantil, relacionado con factores naturales, ambientales, de salud, económicos, educativos y políticos, se definió un grupo de indicadores que permiten construir un indicador compuesto para calificar el grado de vulnerabilidad en que se encuentran los menores de edad. Para la estimación del ICVN se aplicó el análisis de componentes principales estándar.
Las variables se identificaron inicialmente de acuerdo con los derechos del niño y se agruparon de acuerdo a las siguiente categoría: la vida, la salud, la integridad física y sicológica, la alimentación, el nombre y nacionalidad, la educación y cultura, la tenencia de familia, la violencia intrafamiliar, el cuidado y amor, la protección y el nivel socio económico del hogar.
Desarrollo de sistemas de información de apoyo a la gestión educativa
La Misión desarrolló tres sistemas de información gerencial, en especial para el sector educativo: GESTIONE, SABE y RADAR con el apoyo del Ministerio de Educación, DNP y el Ministerio de Hacienda.,
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GESTIONE: se desarrolló con el propósito de apoyar la gestión educativa (planeación, asignación y distribución de recursos, seguimiento y evaluación), se compone por distintas bases de datos en cinco componentes básicos: personal, instituciones, finanzas y bienes, planeación y evaluación.
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SABE: Se diseñó con el propósito de manejar la información de infraestructura, dotación, alumnos, docentes de todos los establecimientos que brindan educación formal, oficiales, privados, en los niveles de básica primaria, secundaria y media vocacional. Dicha información puede ser usada para apoyar la gestión y administración de los establecimientos educativos y para diseñar los planes y proyectos educativos municipales y departamentales.
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RADAR: Diseñado especialmente para hacer seguimiento de las entidades territoriales descentralizadas, el cual se aplicó en todo el territorio nacional. Se planeó de tal manera que pudiera ser usado por otros sub sectores sociales como apoyo a la gerencia social.
El desarrollo de sistemas de información ha sido continuado por el PNDH, en la construcción de herramientas de apoyo a la formulación y evaluación de políticas sociales y a la definición de Metas del Milenio a escala territorial. Los avances en esta materia pueden consultarse en la sección de Proyectos.